22 роки Будапештському меморандуму: річниця чи роковини?
Після здобуття незалежності Україна мала третій найбільший арсенал ядерної зброї у світі5 грудня 1994 року у Будапешті було підписано "Меморандум про гарантії безпеки у зв'язкуу з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї".
Згідно із документом, підписаним президентами США, Росії, України та прем'єром Великої Британії, Київ відмовлявся від ядерного арсеналу, який на той час був третім найбільшим у світі (після США і Росії). Натомість США, Росія та Британія брали на себе такі зобов'язання:
- "поважати незалежність, суверенітет та існуючі кордони України,
- утримуватися від загрози силою або її застосування проти територіальної цілісності або політичної незалежності України,
- утримуватись від економічного тиску, спрямованого на те, щоб підкорити своїм власним інтересам здійснення Україною прав, притаманних її суверенітету".
В Україні цей документ сприймали як один з інструментів гарантій безпеки від найпотужніших світових гравців.
Відтак, після анексії Криму і початку конфлікту на Донбасі Київ вважає цю міжнародну угоду порушеною одним із підписантів - Росією. При цьому нерідко в Україні критикують і те, як дотримуються своїх зобов'язань інші підписанти документу - західні країни.
У США і Великій Британії вважають, що виконали свої зобов'язання, зафіксовані у меморандумі, зокрема, щодо проведення консультації, коли безпека і суверенітет України опинилися під загрозою.
Американські і британські дипломати також послідовно запевняють у подальшій підтримці України.
Проте і дипломати, і експерти погоджуються, що нині з тих чи інших причин Будапештський меморандум як інструмент безпеки і суверенітету України не працює.
Угоди мають виконуватися?
"Я би назвав це не річницею, а роковинами", - говорить про своє ставлення до Будапештського меморандуму екс-міністр закордонних справ України Володимир Огризко.
На його думку ця угода стала символом недієвості гарантій, які отримала Україна від провідних країн світу.
"Ми перейшли від зовнішньої політики ілюзій до "ріалполітік", - каже пан Огризко, наголошуючи, що його невиконання стосується не тільки чотирьох держав-підписантів:
"Підірвано головний принцип міжнародного права: pacta sund servant - "угоди мають виконуватися".
Оцінки чинних представників українського МЗС стриманіші, але так само негативні.
"Це сумна річниця", - каже заступник директора політичного департаменту МЗС України Петро Бешта.
За словами дипломата, Будапештський меморандум - приклад того, як те, що розпочиналося як "success story" завершилося дуже трагічно, фактично, "поразкою ліберального світоустрою".
"У 90-х роках все виглядало дуже позитивно - кінець авторитаризму, весна демократії, Україна, найбільша держава Європи добровільно відмовляється від гарантій безпеки, що базуються на ядерній зброї, і обирає гарантії безпеки, що базуються на міжнародній угоді", - каже Петро Бешта.
Він додає, що порушення цієї угоди є ударом не тільки по безпеці Україні з боку одного із підписантів документу. Це також удар по європейській системі безпеки, а також загалом по головних принципах глобального режиму нерозповсюдження ядерної зброї.
Порожній стілець
На питання, чи був виконаний Будапештський меморандум, не існує простої відповіді, - каже посол Великої Британії в Україні Джудіт Гоф:
"Чи був виконаний Будапештський меморандум? Ні, але його не виконала Росія".
Вона нагадала про зобов'язання сторін скликати консультації у разі виникнення загрози безпеці України.
"У березні 2014 року, коли я була директором департаменту Східної Європи та Центральної Азії, ми скликали такі консультації, які відбулися у американському посольстві в Парижі. Там були міністр закордонних справ України Дещиця, Джон Керрі, Держсекретар США, британський міністр закордонних справ Вільям Хейг. Але був і порожній стілець за столом, - ви можете здогадатися, чий саме, - розповідає британський посол. - Ми знаємо, що міністр Лавров був у цей час у Парижі, але російська сторона не взяла участь у консультаціях".
За словами британського посла, для Британії і США Будапештський меморандум "не закритий".
"Ми готові у будь-який момент сісти за стіл переговорів", - каже пані Гоф, але додає, що "реалістично кажучи", цього складно досягти.
Посол також нагадує, що Британія і США намагаються підтримувати Україну і поза інструментами меморандуму, - у навчанні та наданні технічної та медичної допомоги, у питанні запровадження санкцій, у діях через мандат ОБСЄ.
Росія дійсно не виконує свої зобов'язання, викладені у Будапештському меморандумі, - вважає один із учасників подій 22-річної давнини, колишній перший заступник міністра закордонних справ Олександр Чалий.
Але, наголошує дипломат, мало хто ставить питання, наскільки дотримувалася його Україна.
На думку Олександра Чалого, хоча у тексті документу не згадується термін "нейтралітет", коли Київ наприкінці 90-х обрав курс на зближення із НАТО, він заклав підґрунтя для конфлікту із одним із підписантів:
"Всім було зрозуміло, що одночасно вступати у НАТО і виконувати Будапешт неможливо. Тому що якщо ви вступаєте у колективний безпековий блок, який інший гарант сприймає як загрозу своїй безпеці, то яким чином він буде гарантувати вашу безпеку?"
Договорів недостатньо
"Як ми бачимо, міжнародного договору, яким був Будапештський меморандум, виявилося недостатньо (для забезпечення безпеки країни. - Ред.)", - каже Петро Бешта про уроки, які засвоїв Київ "завдяки" Будапештському меморандуму.
Український дипломат також додає, що тепер у Києві дуже добре розуміють, що безпека повинна базуватися на комплексних підходах, а традиційні моделі безпеки потребують "креативного переосмислення".
Утім, як нагадує старший співробітник Програми дослідження Росії та Євроазії Королівського інституту міжнародних відносин (Chatham House) Джеймс Шерр, Будапештський меморандум був далеко не єдиною гарантією безпеки і територіальної цілісності України навіть у далеких 90-х.
Цей документ, разом із масштабною україно-російською угодою про співпрацю від 1997 року, був одним із "пакету" документів, які означали завершення "холодної війни". Проте з того часу багато що змінилося:
Експерти радять Україні навчитися самій себе захищати"Правила і умови, до яких ми звикли, більше не діють. Ми можемо сперечатися, чому ліберальний демократичний порядок переосмислюється, і яку роль у цьому відіграла Росія, але ми не можемо сперечатися, що це відбувається",- каже Джеймс Шерр.
За його словами, у світі, де ці зміни стають дедалі стрімкішими, особливо важко визначити, хто може бути союзником.
При цьому Росія, на думку експерта, сьогодні безперечно отримує зиск від цих змін, але це не означає, що так буде і завтра, - додає британський оглядач.
Екс-міністр закордонних справ Володимир Огризко каже, що його не дивує позиція Росії щодо виконання Будапештського меморандуму.
Натомість ставлення західних гарантів безпеки, які кажуть, що документ не містить юридично зобов'язуючих положень, викликає питання у дипломата:
"Чи була Україна зобов'язана виконувати те, що написано у меморандумі? Чи не означає це, що ми повинні повернутися до питання, чи не варто нам повернути собі статус ядерної держави?"
Але тоді, зауважує Джеймс Шерр, варто подумати і над тим, чи готова Україна за всієї обмеженості своїх ресурсів і серйозними суперечностями всередині самої країни платити ціну за таке рішення, а також мати справу із наслідками такого рішення, серед яких може бути і зміна у ставленні західних партнерів.
Що далі?
"Для України немає іншого виходу, ніж шукати пере підтвердження Будапештського меморандуму. Він себе не вичерпав, це є абсолютно дієвий механізм", - вважає екс-заступник міністра закордонних справ Олександр Чалий.
Він упевнений, що офіційний нейтральний статус України повернув би за стіл переговорів усіх учасників меморендуму.
Проте чинні дипломати мають сумніви щодо реалістичності таких тверджень.
"Що у нашому розумінні означає відновлення Будапештського меморандуму? Це, у першу чергу, відновлення міжнародного правопорядку, - каже Петро Бешта. - Для Росії це означає припинити агресію, забезпечити деокупацію Донбасу і Криму. Для західних партнерів - іти до кінця, щоб забезпечити виконання угоди".
Більш дієвим та реалістичним для України було б зосередитися на двох напрямках - створення власної потужної армії і укладання двосторонніх безпекових угод із західними партнерами, - вважає екс-міністр закордонних справ Володимир Огризко.
Давид і Голіаф
Безпекова модель може бути і асиметричною - вважають експертиОлексій Семеній, директор Інституту глобальних трансформацій, вважає, що провал Будапештського меморандуму має підштовхнути Україну до використання асиметричної моделі безпеки, яка б спиралася не тільки на усталені канони.
Йдеться про щось на кшталт давньої історії Давида і Голіафа, або про здатність дати ефективну відповідь сильнішому противнику при обмеженості власних ресурсів, - пояснює експерт.
"Попередні моделі, які намагалася використати Україна, в основному базувалися на тому, щоб знайти певну зовнішню парасольку чи зовнішній патронат", - каже Олексій Семеній, і додає, що усі ці спроби були марними.
При цьому, додає експерт, асиметрична модель безпеки має бути дуже гнучкою, аби враховувати швидкість і масштаби змін у світовій політиці, "підлаштовуватися під кардинальні зміни зовнішнього світу і давати час на шанс на виживання України як держави".
Водночас він визнає, що така модель безпеки потребуватиме "політичної волі і радикальних внутрішніх трансформацій".
Дещо по-іншому формулює завдання співробітник Chatham House Джеймс Шерр:
"Україна має зробити себе цікавою, але з позитивного боку. Вона має побороти її сприйняття Заходом як тягаря. Її мають сприймати як країну, яка сама дає раду зі своїми проблемами. Її мають підтримувати не через угоди, а через те, що вона варта підтримки".