Всего понемножку. Как власть реформировала страну в третьем квартале — анализ Vox Ukraine
В третьем квартале в Украине были зафиксированы несколько сдвигов в градостроительстве и очередная попытка создать добропорядочное судейское самоуправление, пишет Ксения Алеканкина, старший аналитик Индекса мониторинга реформ Vox Ukraine.
На этот период пришлось принятие законов для проведения налоговой амнистии, которая получила противоречивые оценки от экспертов. Едва ли не впервые Vox Ukraine не зафиксировали ни одной значительной реформы, зато за три месяца чиновники приняли две антиреформы. НВ публикует материал независимой платформы.
Среди всех регулировок эксперты Индекса реформ выделили 39 тех, которые потенциально меняют экономические «правила игры» в стране. Это почти столько же, как и в предыдущем квартале — тогда мы насчитали 35 важных изменений.
Среди 39 реформ 35 имеют положительную оценку, две получили от экспертов ноль баллов, еще две оказалась антиреформами.
Ключевые изменения
В третьем квартале ни одно событие не перешло отметку в 2 балла, которая, по нашему мнению, отделяет существенные реформы от менее значимых. Однако семь реформ получили по 2 балла. Далее коротко о них.
Страхование аграриев
Закон о господдержке агрострахования должен распространить практику страхования аграрных производителей от рисков, связанных с неблагоприятной погодой, заболеваниями растений и животных, кражами. Сейчас «в Украине застраховано лишь к 1 млн га посевов из почти 21 млн га в обработке коммерческими аграрными предприятиями», — отмечает Олег Нивьевский, профессор Киевской школы экономики. Причина — в отсутствии привлекательных страховых предложений от частных компаний. Закон обновляет механизмы государственной поддержки агропроизводителей для страхования их продукции, устанавливает размер частичного возмещения государством страховых платежей на уровне до 60%.
Декларирование состояния
Закон, который совершенствует уголовную ответственность за недостоверное декларирование, — это новая попытка ввести уголовную ответственность за недостоверное декларирование. Первая попытка была в 2014 году, однако в 2020 году Конституционный суд признал эти положения неконституционными. Новый закон вводит уголовную ответственность, когда в декларации не показаны доходы в размере 4,5 млн грн или больше.
Корпоративное управление
Закон, совершенствующий корпоративное управление в банках, приближает украинское законодательство к стандартам ЕС. В частности, он четко определяет полномочия Наблюдательного Совета банка и устанавливает требование для учредителей банка и владельцев существенной доли капитала подавать в НБУ документы, подтверждающие их деловую репутацию. Также он расширяет полномочия НБУ, позволяя Нацбанку оценивать квалификацию членов наблюдательных советов банков и требовать изменений персонального состава правления или наблюдательного совета банка, если те не способны обеспечивать эффективное управление учреждением. Кроме того, закон увеличивает число членов Совета НБУ с 6 до 7 человек и несколько ограничивает полномочия Наблюдательного совета НБУ.
Судебная реформа
Закон о порядке избрания членов Высшего совета правосудия (ВСП) ввел предварительный конкурсный отбор членов Высшего совета правосудия и одноразовую оценку соответствия действующих членов ВРП критериям профессиональной этики и добропорядочности. Одним из этапов отбора членов ВСП будет оценка их добропорядочности Этическим советом, и без положительной оценки кандидат не сможет занять пост в ВРУ.
Этический совет состоит из 6 членов (три представителя из числа судей или судей в отставке, предложенные Советом судей Украины, один — Советом прокуроров, один — Советом адвокатов, один — Национальной академией правовых наук). Все они должны иметь более 15-лет опыта работы в юридической сфере и безупречную деловую репутацию. Однако первый состав Этического совета (то есть тот, который нужно назначить сейчас) формируется из трех судей (или судей в отставке) и трех представителей предложенных международными организациями. Эти представители призваны обеспечить открытость и добропорядочность процесса назначения ВСП. Именно поэтому съезд судей блокирует назначение Этического совета не выбирая своих трех кандидатов.
Закон о возобновлении работы Высшей квалификационной комиссии судей (ВККС) меняет принципы формирования комиссии, ведь предыдущий состав комиссии скомпрометировал себя и был распущен законом в 2019 году. Новый закон предусматривает создание на два года конкурсной комиссии для отбора членов ВККС. Половину членов будут составлять международные эксперты, решающий голос также будет за ними. Конкурсная комиссия должна предложить как минимум два кандидата на каждую вакантную должность члена ВККС, а Высший совет правосудия выберет, кого из них назначить.
Ведение бизнеса
Закон об упрощении присоединения к электрическим сетям для малого и среднего бизнеса вводит принцип «единого окна» и упрощенный порядок присоединения к электросетям для потребителей мощностью до 1 МВт. Закон устанавливает принцип молчаливого согласования проектной документации — теперь согласование проектной документации будет осуществляться через электронный кабинет пользователя Единой государственной электронной системы в сфере строительства. Подключение к электросетям было одним из самых проблемных моментов для бизнеса. По данным отчета Doing business 2020, средняя продолжительность подключения к электросетям в Украине составляла 267 дней (в странах Организации экономического сотрудничества и развития с высокими доходами — 75 дней), а стоимость была в 3,5 раза выше, чем ВВП на душу (в странах ОЭСР — 60% ВВП на человека). Это снижало привлекательность страны для инвесторов.
Градостроительство
Порядок разработки и утверждения градостроительной документации создал механизмы для разработки комплексных планов развития территорий общин, как в пределах, так и за пределами населенных пунктов. Среди рисков решение — значительное упрощение изменения целевого назначения земельных участков и процедура, которая после отклонения градостроительной документации позволяет вносить в нее изменения и утверждать, уже не согласовывая с общественностью.
Кабмин изменил порядок проведения экспертизы градостроительной документации. По новому порядку к градостроительной документации, что требует экспертизы, добавились комплексные планы пространственного развития общин и изменения к ним. Избрание экспертной организации должно происходить через площадки для публичных закупок. Экспертизу не могут проводить специалисты, привлеченные к разработке градостроительной документации.
По нулям
Ноль баллов имеют регулировки, которые сочетают позитивное и негативное влияние на свою сферу, а также те, которые, по мнению экспертов Индекса реформ не способны повлиять на ситуацию в стране. В этом раунде мы насчитали два таких документа
Поддержка внутренне перемещенных лиц
Закон, освобождающий внутренне перемещенных лиц от последствий невыполнения обязательств по кредитам и займам, которые были получены до оккупации части Украины Российской Федерацией в 2014 году. По закону за ненадлежащую выплату кредитов не начисляются пеня и штрафы, а проценты по кредиту начисляются только в течение срока, на который предоставлялся кредит по минимальной ставке в договоре. Эксперты по-разному оценили этот закон, ведь, с одной стороны, он защищает права ВПЛ, а с другой является вмешательством в деятельность банков и возлагает убытки на банковский сектор.
Еще один закон, получивший 0 баллов, является вспомогательным в основной закон о налоговой амнистии, поэтому его описание мы разместили в следующей главе.
Читайте также: Вспомнили о реформах. VoxUkraine оценил законодательные нововведения в 2021 году — от лучших до худших
Ложка дегтя
За третий квартал чиновники приняли две регуляции, которые подвинули страну назад.
Налоговая амнистия
Закон об особенностях единовременного (специального) добровольного декларирования активов физлиц предоставляет людям возможность в течение года добровольно задекларировать свои активы, по которым они не уплатили налоги. Для этого нужно подать декларацию и уплатить единовременный сбор (2,5−9% в зависимости от типа актива). Этот закон должен способствовать детенизации доходов и активов. 13 октября Данил Гетманцев сообщил, что с 1 сентября украинцы вывели из тени 90,5 млн гривен, 4,5 млн грн было уплачено в бюджет. Это не очень большая сумма, к тому же, Илона Сологуб предостерегает, что в мировой практике налоговые амнистии чаще были неуспешными, чем успешными. Во-первых, потому, что лица, не уклонявшиеся от уплаты налогов, воспринимают амнистию как несправедливость. Во-вторых, потому, что в обществе могут появиться ожидания следующих амнистий, что ухудшит налоговую дисциплину.
Закон, снимающий ответственность за умышленное уклонение от уплаты налогов, если гражданин внес имущество в одноразовую специальную добровольную декларацию, является инструментом реализации налоговой амнистии. Он предлагает не считать умышленным уклонением от уплаты налогов операции осуществленные до 2021 года, которые подлежат налогообложению, если они указаны в одноразовой добровольной декларации и из них уплаченная согласована сумма сбора в рамках налоговой амнистии. Этот закон лишь дополняет описанный выше закон о налоговой амнистии, поэтому он получил 0 баллов.
Рынок газа
Закон по обеспечению финансовой стабильности на рынке природного газа запускает процесс списания долгов, которые были накоплены газовыми компаниями и теплокоммунэнерго перед Нафтогазом, которых на 31 августа накопилось 93,3 млрд грн. Долги возникли по нескольким причинам, в частности из-за разницы себестоимости газа и установленных тарифов, несвоевременной оплаты услуг потребителями и кассового разрыва, который возникает из-за того, что Теплоэнерго должны платить за газ в месяц получения, тогда как потребители оплачивают услуги в следующем месяце. Закон предусматривает рассрочку погашения долга, а также списание долга, сформировавшегося за счет разницы в тарифах, штрафов, пени и т. д. Часть экспертов оценила закон негативно, ведь это снижает поступления средств, которые Нафтогаз может использовать в свою деятельность, в том числе разработку новых месторождений газа, и создает стимулы в будущем не платить долги за газ, его транспортировку и за поставки тепла.
Что изменилось в ключевых сферах?
В третьем квартале 2021 мы зафиксировали изменения во всех сферах наблюдения. Больше всего их состоялось в сфере государственных финансов — 12, а в сфере энергетики мы зафиксировали только одну значительную регуляцию, но и та оказалась антиреформой (упомянутой выше).
График 1. Сумма баллов событий по направлениям, 3 квартал 2021
Источник: 164−169 выпуски Индекса реформ
Далее посмотрим на сферы с наибольшим прогрессом реформ.
Бизнес-среда
Здесь мы выделили 9 важных изменений. На этот раз 4 реформы инициировала Верховная Рада, 3 — Кабинет Министров, 2 — Президент. Среди ключевых изменений в этой сфере законы о порядке избрания членов Высшего совета правосудия, о возобновлении работы Высшей квалификационной комиссии судей, об упрощении присоединения к электрическим сетям для бизнеса и постановление о разработке и утверждении градостроительной документации. Все они набрали по 2 балла и описаны в первой главе.
Также стоит упомянуть
Закон об органической продукции, который легализует международную органическую маркировку для украинских производителей органической продукции и запрещает продавать товары с надписями био-, эко-, органик- без международного сертификата.
Закон об упрощении присоединения к газовым сетям внедряет взаимодействие через электронные сервисы. Ранее для присоединения к газораспределительным сетям заказчик услуги должен был лично (физическое присутствие) контактировать с операторами.
Управление
За три месяца власть приняла 11 реформ в сфере государственного управления. По 5 реформ инициировали Верховная Рада и Кабинет Министров, еще одну реформу инициировал Президент.
Среди ключевых изменений, кроме вышеупомянутого закона об уголовной ответственности за недостоверное декларирование:
Закон о передаче имущества между государственными и коммунальными учебными заведениями, который облегчает процесс бесплатной передачи лишнего имущества образовательных учреждений тем учебным заведениям, которые могут его использовать. Закон запретил приватизацию такого имущества и ограничил его использование только услугами, которые обеспечивают или связаны с образовательным процессом. Это может стать проблемой для общин, которые хотели бы продать помещение закрытых школ, но теперь не смогут это сделать.
Государственные финансы
Во втором квартале мы зафиксировали 12 важных изменений в сфере публичных финансов. Восемь из них инициированы Кабинетом Министров, по два — Верховной Радой и президентом.
Среди важнейших регуляций в дополнение к законам о господдержке агрострахования и порядке проведения экспертизы градостроительной документации:
Закон о цифровой экономике вводит правовой режим Дiя Сiтi для ИТ индустрии. Он предусматривает специальные условия налогообложения, трудоустройства и регулирования. Например, резидент Дiя Сiтi может привлекать работников на основании гиг-контрактов. В отличие от договоров о предоставлении услуг, которые обычно компании заключают со своими работниками-ФОПами, в гиг-контракте может устанавливаться рабочее время и время отдыха. Также в рамках Дiя Сiтi можно заключать договоры о неразглашении, воздержании от совершения конкурентных действий и договор займа с альтернативным обязательством, когда вместо уплаты долга кредитор может быть принят в состав участников компании-должника.
Постановление об удаленной идентификации жителей оккупированных территорий позволяет тем получать пенсии и социальные пособия не выезжая на подконтрольную территорию для подтверждения своей личности. Теперь это можно делать онлайн — в личном кабинете портала Пенсионного фонда Украины с помощью Дiя ID. Это плюс, ведь сейчас между подконтрольной и оккупированной территориями не существует стабильного транспортного сообщения, а пункты пересечения часто блокируются оккупационными властями. В то же время эксперты отмечают, что этот механизм может оказаться недоступным для людей с низкими доходами или низкой компьютерной грамотностью.
Кто больше реформатор?
За этот квартал лидером в принятии реформ стала Верховная Рада — 17 регуляций, на втором месте Кабинет Министров — на его счету 16 важных регуляций, на третьем месте президент — 5 регуляций. В третьем квартале две реформы были подписаны президентом после учета его предложений (Закон о развитии института старост, о возобновлении работы Высшей квалификационной комиссии судей Украины), поэтому его можно дополнительно считать соавтором еще двух реформ.
График 2. Инициаторы реформ в 3 квартале 2021
Источник: 164 — 169 выпуски Индекса реформ
По сравнению с предыдущим кварталом во втором квартале 2021:
- количество важных нормативных актов немного увеличилось (с 35 до 39 за квартал)
- средняя оценка раунда упала с 0,8 балла до 0,7 балла;
- средняя оценка события осталась на отметке +1 балл из диапазона от -5 до +5.
В третьем квартале власть взялась за долгожданную судебную реформу и попыталась вернуть доверие к Высшему совету правосудия и Высшей квалификационной комиссии судей. Надеемся, что фокус внимания и дальше будет оставаться в данной сфере. По данным Европейской Бизнес Ассоциации, именно недоверие к судебной системе является главным препятствием для инвестирования в Украину. Разочарованием квартала стала налоговая амнистия, ведь она, как и предсказывали эксперты, не принесла много денег в бюджет, однако может существенно снизить желание украинцев честно и вовремя платить налоги.
График 3. Среднеквартальное значение Индекса реформ
