Столицям країн-членів ЄС буде складно відхилити мирний план, у якому членство України в Європейському Союзі виступає головним стабілізуючим факторомНовий формат вступу: як обійти пастки та забезпечити членство України в ЄС
Війна Росії проти України докорінно змінила геополітичну архітектуру Європи – і це вимагає від Європейського Союзу радикального переосмислення методології розширення.
На тлі активних дискусій про врегулювання шляхом переговорів перед Євросоюзом постає подвійне завдання: виступити надійним гарантом безпеки України та водночас зберегти власну інституційну цілісність.
Нещодавні обговорення на високому рівні щодо "зворотного членства" (reverse membership) або "прискореного вступу" (fast-track accession) можуть стати поворотним моментом у новій хвилі розширення. Значна частина негативних оцінок у країнах-членах щодо пришвидшення вступного процесу під час закритих зустрічей на високому рівні у Брюсселі на початку березня спровокована неправильним розумінням ключових параметрів нової амбітної ідеї.
Останні пропозиції щодо України помилково сприймалися багатьма в ЄС як "обхідний шлях".
Тобто – як швидке членство без впровадження реформ, а не як структурований процес наповнення політичного статусу реальним інституційним змістом.
Центр "Нова Європа" пропонує чіткішу модель Membership by Design (пропонуємо український варіант "членство за дизайном", проте, вочевидь, можуть існувати і кращі відповідники – "членство за моделлю", "сконструйоване членство", тобто таке, яке передбачає певну архітектуру, конструкцію).
Модель виходить із того, що хоча мирне врегулювання нерозривно пов’язане з негайним політичним вступом, фактичний зміст такого членства повинен залишатися суворо обумовленим. Реалізацію основних реформ (fundamentals) неможливо оминути; навпаки, вона стає ключем до відкриття прав у межах цієї конкретної моделі членства.
Геополітичний підхід, підсилений підтримкою США, є необхідним для подолання внутрішнього глухого кута в ЄС, однак він має ґрунтуватися на відповідальному виконанні "Основ".
Правила та винятки
У прагненні покласти край російській війні Захід розробляє рамкову модель майбутнього врегулювання, центральним елементом якої розглядається вступ України до Європейського Союзу.
Це прагнення зумовлене взаємною залежністю: Україні потрібен ЄС для забезпечення безпеки та відбудови, тоді як ЄС потребує військових спроможностей України для зміцнення свого східного флангу. Відповідно, дискусії щодо креативних моделей вступу значною мірою залежать від перспектив припинення вогню.
Стратегічні консультації свідчать, що столицям країн-членів ЄС буде складно відхилити мирний план, у якому членство в Європейському Союзі виступає головним стабілізуючим фактором.
Однак для того, щоб бути успішним, "креативний формат" має бути переконливим.
Це не може бути "безквитковий проїзд" – вступ без жодних умов; це має бути механізм, у якому політичний статус членства надається для забезпечення миру, тоді як функціональні атрибути членства здобуваються через вимогливе та послідовне здійснення реформ.
Хоча багато країн-членів виступають за дотримання підходу, заснованого на заслугах (merit-based), як єдиного можливого шляху, історичний досвід свідчить про інше. Історія розширення показує, що принцип заслуг застосовувався не завжди послідовно; суворе дотримання вимог часто поступалося стратегічним геополітичним імперативам.
Греція приєдналася до ЄС попри негативний висновок Комісії, а Румунія та Болгарія отримали членство ще до повного виконання всіх вимог – існує чимало прикладів, які заслуговують на увагу.
Угорщина вступила як демократія, але, вже перебуваючи в ЄС, зазнала суттєвого демократичного відкату.
Ці приклади показують, що процес вступу багатовимірний і вимагає врахування усіх вигод і ризиків – відтак політика розширення виходить далеко за межі технічних критеріїв.
Крім того, твердження, що нинішній процес ґрунтується суворо на заслугах, не відповідає дійсності.
Україна успішно виконала необхідні вимоги для відкриття трьох переговорних кластерів, однак вступний процес було заблоковано Угорщиною, попри те, що ЄС визнав досягнення ("заслуги") Києва.
Водночас країни-члени ЄС не вдалися до застосування статті 7 Договору про Європейський Союз щодо Будапешта (механізм тимчасового обмеження прав країни-члена за серйозні порушення принципів ЄС).
Подібна ситуація спостерігається і на Західних Балканах: попри позитивні звіти Європейської комісії, які фактично підтверджують готовність країн-кандидатів, процес роками перебуває у стагнації. Політична логіка послідовно переважає над технічними критеріями.
Справа не лише в Угорщині
Суттєва перешкода – зручний дипломатичний "щит", який забезпечує Будапешт.
Хоча саме Угорщина виступає головним блокувальником процесу вступу, наявна інформація свідчить, що інші держави-члени, які неохоче ставляться до розширення навіть на основі принципу заслуг, фактично "ховаються" за обструкціонізмом Будапешта.
Адже у разі зняття угорського вето перед ними постала б непроста політична реальність.
Неформальні дискусії в Брюсселі на початку березня щодо ідеї "прискореної процедури" розширення, за повідомленнями медіа, супроводжувалися хвилею гострої критики. Проте непублічні інтервʼю свідчать, що це була не відмова від креативних моделей як таких.
Нинішня критика радше стала реакцією на те, що інституції ЄС не поінформували про свої наміри країни-члени.
Медійні витоки, які змалювали нові пропозиції як "обхідні шляхи", свого роду поступку, підірвали довіру і завдали шкоди конструктивному обговоренню.
Країни-члени визнають, що чинна методологія застаріла, але вони водночас побоюються гострої реакції у внутрішніх політичних обговореннях, де лунатимуть потужні голоси проти будь-якого пониження стандартів для вступу до ЄС.
Урок очевидний: якщо дискусія не буде зваженою та стриманою, вона ризикує перетворитися на токсичну політизацію.
Крім того, часто згадуваний "глухий кут у прийнятті рішень" (вимога одностайності) є зручним цапом-відбувайлом. ЄС роками обговорює внутрішню реформу без відчутних результатів.
Нездатність ЄС реформувати себе фактично блокує підхід, заснований на заслугах; у цьому контексті проблема полягає в самому ЄС, а не в країнах-кандидатах.
Умови для вступу
Щоб розв’язати ці суперечності, Європейський Союз повинен відійти від бінарної логіки "всередині чи поза ЄС" та від оманливої термінології "прискореного вступу".
Центр "Нова Європа" пропонує модель "членства за дизайном" (Membership by Design).
У цій парадигмі політична архітектура членства визначається одразу, але його реальний зміст – права, голосування та фінансові ресурси – надається лише після підтвердження виконання реформ. На відміну від поетапного вступу, членство України не буде поставлене під сумнів, а сам процес буде зосереджений на досягненні конкретних результатів для набуття прав і повноважень через реформи.
Насамперед необхідне політичне членство.
Україна формально підписує та ратифікує договір про вступ, що дає незворотний політичний сигнал, необхідний для мирної угоди. Це закріплює геополітичну узгодженість. Однак така конструкція не надає права голосу до моменту виконання основоположних критеріїв.
По-друге, Україна має використати підтримку США.
Просування Україною креативної моделі переслідує дві дипломатичні мети. По-перше, забезпечити підтримку США щодо розширення – критично важливий чинник у всіх попередніх хвилях розширення. По-друге, використати цю підтримку США для впливу на держави, які чинять спротив, зокрема на Угорщину, щоб скасувати блокування.
Дипломатична вага США може викрити тих, хто ховається за вето, і змусити сформувати консенсус.
По-третє, потрібна повна ясність щодо виконання реформ у сфері "Основ". Успіх України у виконанні семи рекомендацій Європейської комісії після отримання статусу кандидата був зумовлений чітким причинно-наслідковим зв’язком між реформою і винагородою.
Щоб уникнути "македонського сценарію", тобто нескінченної технічної стагнації, нова модель має забезпечити таку ж ясність: впровадження реформ у межах кластера "Основи" (верховенство права, правосуддя) має запускати конкретне, автоматичне відкриття прав членства.
Креативна модель – це не втеча від реформ; це система стимулів, у якій членство є гарантією, а зміст цього членства – винагородою за реалізовані реформи.
Операційно це передбачає умовні права голосу.
Україна матиме місце за столом, однак її право голосу буде призупинене.
І відкриватиметься поступово – залежно від дотримання принципу верховенства права. Такий підхід зменшує ризик створення інституційної нестабільності.
Негайні переваги натомість стосуватимуться доступу до Єдиного ринку та безпекової інтеграції, тоді як повний доступ до бюджетних трансферів (як, наприклад, Спільної аграрної політики – CAP) запроваджуватиметься поступово, щоб захистити бюджет ЄС.
П'ять рекомендацій для ЄС
Що насамперед має змінити Європейський Союз? Перш за все, змінити наратив.
Відмовитися від термінів "зворотний вступ" (Reverse Accession), "поетапний вступ" (Staged Accession) або "прискорена процедура вступу" (Fast-Track), які натякають на скорочення процедур або нескінченні "кімнати очікування".
Натомість використовувати термін "членство за дизайном" (Membership by Design), наголошуючи, що політична рамка встановлюється негайно, але зміст суворо залежить від виконання "Основ".
Інституції ЄС та держави-члени мають спільно напрацювати юридичне обґрунтування того, яким чином Угода про вступ, сформульована у форматі "членства за дизайном", не суперечитиме установчим договорам ЄС.
По-друге, пріоритезувати виконання заходів у межах кластера "Основи".
Чітко комунікувати, що хоча політично процес вступу прискорюється, реалізація судової та антикорупційної реформ залишається ключовою умовою для отримання права голосу та фінансування в межах такої моделі.
По-третє, перенести обговорення з медійних витоків у конфіденційні, зважені формати, щоб запобігти негативній реакції держав-членів на сприйняття "скорочених процедур".
Наступний крок – використати чинник США.
Активно залучати Вашингтон до підтримки саме цієї моделі та використати їхній вплив для розблокування вето Угорщини і "мовчазного блоку неохочих".
І нарешті – відновити зв’язок між реформами і винагородою. Запровадити автоматичний механізм, за яким після підтвердження реформ відповідні права, передбачені договором, надаються без затримок і без політичного втручання з боку Ради ЄС.
Автор: Лео Літра,
старший аналітик Центру "Нова Європа", запрошений аналітик ECFR