Володимир Зеленський бере участь у 22-му саміті Україна-ЄС. Брюссель, 6 жовтня 2020 рокуПроміжна інтеграція: як ЄС вирішити питання членства для України, Грузії та Молдови
Тема подальшої інтеграції України в ЄС давно стала одним із каменів спотикання в наших відносинах. Перед самітом Україна-ЄС, який відбудеться 12 жовтня, вона набула ще більшої актуальності.
Ми публікуємо детальну статтю, яка пропонує сторонам вихід із глухого кута. Розширений текст цієї статті англійською читайте у вкладеному файлі.
Не так давно, під час візитів в Україну, президент Естонії Керсті Кальюлайд двічі повторила жорсткі заяви про те, що Україна не вступить до Євросоюзу раніше 2040 року і що країна перебуває "на відстані світлових років" від виконання копенгагенських критеріїв.
Глава МЗС України Дмитро Кулеба тоді відреагував на це чітким меседжем, що джерелом проблем є те, що у ЄС не вистачило політичної волі запропонувати Україні перспективу членства. Пізніше в інтерв'ю британському "The Independent" він також сказав, що в Україні більше не вірять обіцянкам Заходу. Цей обмін заявами охоче підхопила кремлівська пропаганда.
Автори цієї статті не згодні з жорсткими заявами Кальюлайд.
Однак настільки критична заява лідера однієї з країн ЄС – сигнал до пробудження для всіх нас.
Україні, Молдові та Грузії дійсно необхідно прискорити європейські реформи. Але Євросоюзу і його членам також слід якомога швидше підготувати значно амбітніший порядок денний для нового імпульсу інтеграції в ЄС держав "Асоційованого тріо".
Поки що очевидно, що "Східне партнерство" втрачає геополітичну складову, а ЄС не має серйозних політичних стимулів для підтримки реформ навіть у найбільш розвинених країнах "тріо". Через це реформи в країнах партнерства і їхнє зближення з ЄС сповільнюються, а сторони вважають за краще працювати в звичному режимі, коли інтерес до зближення декларується лише на словах.
Дедалі актуальнішим стає те, що на Мюнхенській конференції з безпеки назвали "беззахідністю" (Westlessness, відсутність Заходу). Парадокс у тому, що "менш західним" в останні роки стає не тільки навколишній світ, але й сам Захід.
Однак сьогодні у ЄС як ніколи багато можливостей змінити цю тенденцію, повернути у "Східне партнерство" елемент геополітики.
Ця стаття присвячена оцінці основних перешкод у процесі інтеграції "Асоційованого тріо" в ЄС. Вона також пропонує нові ідеї щодо необхідних кроків з боку Євросоюзу і доводить, що подолати "беззахідність" на Європейському континенті можливо.
Проміжний статус
Інтеграція в ЄС України, Молдови, Грузії – одне з найголовніших геополітичних завдань Євросоюзу, бо вона стосується не тільки самих цих країн, а й всієї політики ЄС щодо східної частини європейського континенту, в тому числі політики щодо Росії. Створивши "Асоційоване тріо", ці країни чітко продемонстрували своє бажання бачити більш цілеспрямований інтеграційний порядок денний з боку ЄС.
У чому важливість інтеграції "тріо" в ЄС?
Прискорена євроінтеграція цих країн – єдиний механізм для створення і вкорінення в Україні, Молдові та Грузії демократії, соціально-економічного успіху та європейського порядку. На континенті немає жодного історичного прикладу посттоталітарного сусіда ЄС, який зміг би самостійно, без приєднання до ЄС, стати успішною державою.
Вибір на сході Європи простий – або євроінтеграція, або авторитарний режим, який все більше консервує відсталість країни.
Але для реформ, яких вимагає європейська інтеграція, потрібні чітка інтеграційна мета і переконаність, що ця мета може бути досягнута.
Ця аксіома очевидна: з одного боку, жодна країна не зможе реформуватися і здійснити болісні перетворення, якщо вона не вірить у можливість тіснішого зближення з ЄС. З іншого боку, зближення неможливе, якщо країна не зможе глибинно реформуватися.
Ось що сказав 2002 року про інтеграцію центральноєвропейських країн тодішній президент Єврокомісії Романо Проді:
"Як країна може будувати плани на майбутнє без мети або впевненості?.. Поставивши мету вступу, ми дозволили урядам цих держав здійснити необхідні реформи. Тільки ця перспектива підтримала реформаторів у їхніх зусиллях подолати опір з боку націоналістичних та інших сил, а також страх перед змінами і модернізацією".
Та й нинішня Єврокомісія усвідомлює: для проведення реформ у сусідніх країнах потрібні не тільки фінансова підтримка і експертні знання ЄС, але в першу чергу чітка перспектива членства. Так, ЄК справедливо зазначає, що чітка перспектива європейської інтеграції Західних Балкан є ключовим інструментом для просування фундаментальних перетворень у регіоні.
Те, що важливо для успіху реформ в Західних Балканах, не менш важливо в регіоні "Східного партнерства".
Тому сьогоднішньому керівництву Єврокомісії слід повторити ті самі слова на адресу України, Молдови та Грузії, щоби показати реальну і досяжну наступну мету інтеграції.
Такою метою може стати проміжний інтеграційний статус України, Молдови і Грузії.
"Тріо" і Балкани: що спільного? в чому відмінності?
На даний момент Євросоюз на практиці застосовує помітну, але при цьому складнопояснювану диференціацію в інтеграційній політиці щодо двох схожих регіонів – країн Західних Балкан і країн "Асоційованого тріо".
Про перші Євросоюз сміливо заявляє, що їх слід максимально швидко прийняти в ЄС. Цю позицію лідери блоку обґрунтовують справедливим геополітичним аргументом: якщо не запропонувати цим країнам повноцінне членство, ситуація там буде дуже швидко дестабілізована зусиллями Росії, Китаю або Туреччини. Але попри те, що ситуація в Україні, Молдові та Грузії зусиллями Росії може бути дестабілізована ще швидше, керівництво ЄС не наважується повторити ті самі слова про перспективу членства.
Немає сумнівів, що різниця в стратегії ЄС щодо інтеграції Західних Балкан і країн "Східного партнерства" обумовлена не відмінностями в рівні готовності. Недавнє дослідження, виконане впливовим брюссельським дослідним центром CEPS, показало що
різниця в рівні готовності до інтеграції між Західними Балканами і країнами "тріо" – мінімальна.
Одна з реальних причин цих відмінностей – геополітичні установки на кшталт "краще не провокувати Кремль", які притаманні деяким столицям ЄС.
Але агресивна політика Кремля, яка проявилася останнім часом як всередині країни, так і за її межами, заохочує Захід переглянути політику щодо Росії. На Заході дедалі більше розуміють, що інтеграційні успіхи України, Грузії і Молдови зрештою допоможуть і самій Росії стати на шлях трансформації. Завдяки цьому незгода Кремля з євроінтеграцією "тріо" потроху втрачає вплив на позицію Заходу.
Ще суттєвіший вплив має скептицизм деяких столиць ЄС щодо готовності самого союзу до розширення. Деякі впливові столиці не хочуть розширюватися доти, доки не проведена реформа ухвалення рішень всередині блоку, щоб не давати новим членам блокуючий голос, а це вимагає внесення змін до Договору ЄС.
Питання оновлення процедури ухвалення рішень має сенс розглянути на Конференції про майбутнє Європи, оскільки без цих змін може бути дуже складно провести наступну хвилю розширення.
Без цих змін запит на чітку перспективу членства в ЄС з боку "Асоційованого тріо" може і далі залишатися без відповіді з боку структур ЄС. Через такий розвиток подій в країнах "тріо" можуть посилитися відчуття безвиході та падіння мотивації до реформ.
Як припинити зволікати? Формула Романо Проді
Сьогодні існує тільки одна стратегічна проблема ключової важливості щодо євроінтеграції країн "Східного партнерства": як подолати позицію ЄС, спрямовану на утримування пасивного статус-кво, в умовах якого, з одного боку, країни "тріо" не перестають просити про перспективу вступу, але водночас вже не вірять, що така перспектива колись буде їм надана, а сам Євросоюз у відповідь на ці прохання тільки повторює непереконливі фрази і пропонує продовжувати реформи.
Повторення одних і тих самих фраз про інтеграцію і реформи входить для всіх у звичку.
Одна сторона традиційно наполягає на більш чіткій перспективі членства, інша прикриває дефіцит геополітичної рішучості корисними, але суто технічними змінами, такими як пропозиція скасувати роумінг. Політики ЄС виправдовуються, що їхній виборець не налаштований на подальше розширення, і тим самим уникають серйозного обговорення теми.
При цьому зусиль до того, щоб настрій змінився, не спостерігається. Не допомогло змінити підхід навіть те, що нинішній склад Єврокомісії честолюбно називав себе "геополітичним".
Однак якщо ЄС не в змозі експортувати стабільність, врешті-решт йому доведеться імпортувати нестабільність.
Такою є ціна "беззахідності" ЄС.
Час усвідомити, що цей застій не може тривати далі. "Тріо" і ЄС повинні домовитися про подальший процес інтеграції і про цілі, які допоможуть перестати "тягнути кота за хвіст".
Нинішній безперспективний статус-кво можна зламати, тільки якщо ЄС запропонує країнам "Асоційованого тріо" щось привабливе, на кшталт проміжного статусу або перехідного етапу на шляху до повного членства, але при цьому таке, що не створює додаткових проблем для ЄС в плані прийняття рішень.
Згадане дослідження пропонує звернутися до формули Романо Проді, яку він запропонував ще 2002 року.
Відповідно до цієї формули, ЄС може запропонувати сусідам статус "усе, крім інституцій", тобто вони отримають усі переваги реального членства в Євросоюзі, але (поки що) не зможуть брати участь у роботі органів ЄС і ухваленні ними рішень. Цією моделлю можна задати напрям більш глибокого впровадження права ЄС, при цьому залишаючи відкритими двері для членства в близькому майбутньому.
Переваги для України, Молдови та Грузії
Які плюси такий проміжний статус може дати країнам "Асоційованого тріо"?
Одна частина переваг пов'язана з самим проміжним статусом – це ті вигоди, які отримають країни "тріо" завдяки новому статусу ("статусні" переваги).
Інша частина вигод пов'язана з процесом досягнення статусу ("процесні" переваги) за тією ж методологією і з тими ж вигодами, які передбачені процесом, встановленим ЄС щодо інтеграції країн Західних Балкан (Берлінський процес, процес оцінки і переговорів і т.д.) .
До першої групи можна віднести комплексну участь у єдиній політиці ЄС, координаційних ініціативах і програмах, юрисдикції ЄС і отримання повноцінної адміністративної підтримки з боку Євросоюзу, всебічний доступ до засобів багаторічного бюджету ЄС і політики фіскальної дисципліни, наростаюча участь в ухваленні рішень ЄС, а також багато інших більш і менш істотних переваг, пов'язаних з реальним членством у Євросоюзі.
Країнам "тріо" має бути чітко надана така перспектива.
Це можливо, навіть якщо у ЄС загалом поки немає можливості визначитися з перспективою повного членства або статусом країни-кандидата. Причому для отримання цього проміжного статусу від України, Молдови і Грузії будуть потрібні конкретні амбітні кроки.
Можна сподіватися, що за нинішніх обставин подібний проміжний статус буде прийнятний для обох сторін.
Цей етап проміжного інтеграційного процесу "Асоційованого тріо" має поширюватися на всі сфери законодавства ЄС. Його результатом має стати набагато глибша інтеграція країн "тріо" в ЄС, яка на практиці може набути форми повного включення до внутрішнього ринку Євросоюзу, єдиної політики за низкою напрямків, спільних програм, правил, фондів.
Причому ще до підтвердження цього статусу країни "тріо" можуть отримувати суттєві "процесні" переваги.
У випадку країн Західних Балкан переговори і переваги розділені на шість тематичних кластерів і 33 розділи, що охоплюють усі сфери законодавства ЄС. У разі успішної реалізації країнами реформ в окремо взятому кластері відкриваються нові можливості "прискореної інтеграції" і "поетапного включення" в політику ЄС за відповідними напрямами, в ринок і програми Євросоюзу, а також додаткове фінансування та інвестиції з боку ЄС. Якщо ж темп кластерних реформ недостатній, переваги "прискореної" інтеграції можуть бути частково згорнуті.
Той самий "кластерно-роздільний підхід" ЄС може застосувати і до процесу інтеграції східних сусідів.
Відповідальність за просування вперед до процесу прискореної інтеграції "Асоційованого тріо" можна покласти на Раду асоціації ЄС спільно з органами Євросоюзу та держав-членів. Члени Євросоюзу зможуть брати участь у встановленні проміжних критеріїв. Це надасть членам "тріо" усі "процесні переваги", властиві інтеграції країн Західних Балкан.
Стратегічна відповідальність ЄС
Стабільність, добробут і мир на європейському континенті можна забезпечити лише шляхом інтеграції. Це спільний інтерес, який повинен хвилювати не тільки країни "Східного партнерства", але і увесь ЄС.
Євросоюзу варто перестати зволікати щодо прагнення країн-сусідів ЄС та "Східного партнерства" до євроінтеграції.
У 2002 році ЄС знав, що важливо для країн-сусідів.
Він знає, що сьогодні важливо для країн Західних Балкан та що завтра буде ще більш важливо для регіону "Східного партнерства". Це – питання стратегічної відповідальності ЄС.
Євросоюзу слід пам'ятати, що це – його зобов'язання відповідно до Договору ЄС, у статті 8 якого дуже чітко говориться, що на Євросоюзі лежить стратегічна відповідальність за "створення простору процвітання та добросусідства, яке засноване на цінностях Союзу і характеризується тісними і мирними відносинами, які базуються на співпраці ".
Євросоюзу час надати нове прискорення реалізації цієї стратегічної відповідальності. Тим самим ЄС хоча б в одному, але дуже важливому регіоні зможе подолати власну "беззахідність".
Після довгих років геополітичного застою ЄС має унікальну можливість відновити реальну, відчутну і привабливу європейську надію в країнах "Східного партнерства", на яку країни "Асоційованого тріо" готові відреагувати новою хвилею інтересу до реформ.
Причому цю підготовчу фазу, що виникає з формули Романо Проді, цілком можливо подолати протягом майбутнього десятиліття.
Повний текст цієї статті англійською читайте у файлі за лінком.
Автори:
Андрюс Кубілюс, депутат Європарламенту, співголова парламентської асамблеї "Євронест", колишній прем'єр-міністр Литви
Рамунас Станьоніс, радник депутата Європарламенту з політичних питань