Президенти України і Молдови Володимир Зеленський та Мая СандуНаздогнати Молдову? Звіт ЄС показав, де Україна відстає від сусідки у переговорах про вступ
Цей тиждень став дійсно історичним для України і Молдови у питанні їхнього європейського майбутнього. У понеділок у Люксембурзі Євросоюз офіційно відкрив переговори про вступ з обома країнами за першим, "фундаментальним" кластером.
"Європейська правда" вже розповідала, що ближчим часом можна розраховувати на ще один прорив у вступному процесі. За попередніми домовленостями, 14 липня у Брюсселі ЄС планує відкрити решту п’ять кластерів. Держави, які нібито хотіли загальмувати цей процес, передумали. Якщо не станеться чогось надзвичайного, що підірве віру європейців у прагнення Києва проводити реформи, а особливо якщо у найближчі тижні Верховна Рада ухвалить частину законів, які ЄС вважає ключовими у вступному процесі – це дасть нам впевненість у тому, що процес став на рейки.
Але це також фундаментально змінює відносини України і Молдови у русі до ЄС.
Якщо досі йшлося про жорстку зв’язку двох країн, і Київ боровся, щоб не сталося її розриву, тобто "декаплінгу" – то тепер значною мірою буде йтися про конкуренцію, змагання дорогою до вступу. Тобто "декаплінг" може відбутися навіть без жодних рішень ЄС про це.
Оцінювати, яка з двох столиць випереджає іншу у вступних перегонах, будуть Єврокомісія та держави-члени. А 15 червня обидва уряди отримали першу таку оцінку: ЄС передав Молдові та Україні перелік проміжних та заключних критеріїв за усіма главами першого кластера. Документи дуже схожі та складені одночасно, тож це дозволяє порівняти стан готовності країн до вступу.
Треба визнати, що попри політичні заяви Брюсселя про лідерство України, документи свідчать про зворотне. Щонайменше за першим кластером – який водночас має найвище значення у процесі вступу.
Станом на зараз Україна відстає від сусідки у низці ключових сфер. Верховенство права, права людини і навіть сфера держзакупівель, де у суспільній свідомості Україна з її системою Prozorro має імідж ледь не європейського лідера – в усіх цих сферах ми опинилися нехай не критично, але позаду Молдови. А от щодо боротьби з корупцією розклад може когось здивувати.
Надолужити відставання цілком реально, але для цього потрібна реальна політична воля на проведення реформ заради вступу до ЄС.
"Ми хочемо допомогти обом країнам"
Посадовці воліють не заявляти про це гучно і публічно, але у розмовах не під запис визнають: після відкриття усіх кластерів Київ і Кишинів стануть до певної міри конкурентами у вступному марафоні. Це не буде змаганням у прямому сенсі, адже не йдеться про те, що приз – тобто членство в Євросоюзі – отримує лише один переможець.
Але швидкість та терміни вступу тепер стають цілком конкурентним питанням. Адже до фінішу можна прийти або разом, або окремо.
Хто покаже кращий темп реформ – отримає більші шанси вирватися вперед і, можливо, вступити до ЄС у "передовій" групі кандидатів. А гальмування або імітація реформ – навпаки, означатиме відставання і добрий шанс лишитися позаду держави-сусідки.
Саме це є головною зміною у процесі після відкриття усіх кластерів.
Досі постійно йшлося про "українсько-молдовський пакет", і Україна робила все можливе, щоб уникнути його розриву – так званого "декаплінгу". Київ домовлявся з дружніми столицями, щоб ті не допустили ухвалення цього рішення у Брюсселі.
Натомість тепер для розділення України і Молдови не буде потрібно окремого рішення ЄС. Після початку змістовних переговорів за всіма кластерами – а це очікується вже 14 липня – "зв’язка" України і Молдови як така перестає існувати. Далі прогрес у переговорах залежатиме лише від темпів реформ у двох державах.
Тут немає чогось нового. Подібна конкуренція між кандидатами була під час кожної хвилі розширення ЄС.
Пара "Україна-Молдова" може відновитися на завершальному етапі. Або ні.
Якщо перед завершенням переговорів ЄС дійде висновку, що прогрес двох держав є порівнюваним – то знову об’єднає їх для спільного підписання договорів про вступ (імовірно, за участю також однієї або кількох держав Західних Балкан).
Якщо ж виявиться, що Україна надто відстає – пакет не відновиться.
Примітно, що у Молдові воліють не згадувати про цю конкуренцію.
Прем’єр Александр Мунтяну, який очолював молдовську делегацію у Люксембурзі, на запитання "ЄП" про взаємодію під час вступних переговорів відповів, що прагне не згадувати про конкуренцію у цьому процесі.
"Ми підтримуємо Україну, і є багато простору для синергії. Ми сусіди і ми добрі друзі", – пояснив він.
Єврокомісарка Марта Кос натомість заявила, що хотіла би побачити на фініші обидві країни, і також ухилилася від згадок про конкуренцію. "Бажаю Україні та Молдові рухатися на максимальній швидкості, коли ми відкриємо усі кластери. Ми хочемо допомогти обом країнам стати членами ЄС попри умови, які ще ніколи не були настільки складними у вступному процесі", – заявила вона.
Більше задач для України
У понеділок, разом із рішенням про відкриття переговорів, Україна отримала так звану "спільну позицію" європейських держав щодо стану її наближення до права ЄС та до його вступних вимог за усіма сферами, що охоплені першим переговорним кластером.
Це – величенький документ на 37 сторінок.
Найцінніша його частина – перелік так званих "бенчмарків", тобто критеріїв, за якими буде оцінюватися готовність України до вступу. "Європейська правда" на початку року вже публікувала перелік бенчмарків, які ми отримали з власних джерел.
Із відкриттям кластера цей перелік став офіційним і не буде змінюватися у процесі переговорів. При цьому бенчмарки залишилися без змін за одним винятком – на вимогу Угорщини до документа додали згадку про урядовий план дій щодо меншин.
Так само свої бенчмарки та спільну позицію ЄС отримала Молдова. Молдовський документ на чотири сторінки менший за обсягом за український. Це саме по собі є показником, що свідчить про кращу ситуацію Молдови: для нас ЄС мав описати ширший перелік вимог та невідповідностей праву ЄС, які необхідно виправити. Також приблизно на 10% більшим є обсяг, відведений власне на список бенчмарків.
У документах Молдови та України є як схожі та навіть дослівно ідентичні частини, так і ті, де критерії, визначені для перевірки України, є суттєво об’ємнішими.
Це свідчить не про завищені вимоги до нас.
Причина у тому, що стан справ у Молдові подекуди є кращим. Не радикально (зрештою, йдеться про 10% різниці в обсязі), але відмінність помітна. Тож перед Україною стоїть більший обсяг задач, які треба виконати для досягнення відповідності умовам ЄС за окремим секторами.
Це підтверджує і порівняння текстового опису наближення України і Молдови до ЄС, який є частиною спільної позиції ЄС щодо відповідної країни.
Реформа сфери правосуддя
Рішення ЄС ставить перед Україною більшу кількість завдань для адаптації у сферах верховенства права, запобігання корупції, державних закупівель, окремих напрямків гарантування прав людини.
Далі ми опишемо відмінність за цими блоками.
Адже її в українському та молдовському документах особливо помітно. Вони майже не збігаються, при цьому український опис – суттєво об’ємніший.
Така розбіжність щодо судової реформи пояснюється тим, що стосовно правосуддя майже немає обов’язкового регулювання на рівні ЄС. Ця сфера належить до так званої виключної національної компетенції – тобто кожна держава вирішує самостійно, як влаштована система судів, як обирають та перевіряють суддів, як працює прокуратура тощо.
Єдине, що треба ЄС – щоб чесність суддів не викликала жодного сумніву.
Через це Київ та Кишинів розбудовують систему на свій смак. Також кожна з кандидаток проводила реформи за власним баченням, тож для "подальшого зміцнення структурної незалежності, доброчесності та підзвітності на всіх рівнях судової влади", яке є спільною задачею для усіх кандидатів, залишилося зробити різні речі.
Від України ЄС, зокрема, вимагає "перегляду процедур перевірки доброчесності суддів Верховного Суду та інших суддів вищих судів". Це записано першим пунктом серед очікуваних дій України, і саме цю вимогу Верховна Рада днями фальсифікувала за активної участі глави профільного комітету Дениса Маслова, ухваливши закон із необхідною назвою, але зі змістом, що суперечить очікуванням і критеріям ЄС.
Ця історія – наочна ілюстрація того, чому саме у питанні верховенства права до України виставляють настільки детальні вимоги.
Отже, серед іншого ЄС вимагає, щоб Україна у рамках вступного процесу змінила процедури відбору до Верховного Суду; повернула участь незалежних експертів, обраних міжнародниками, до відбору членів ВККС; прискорила перевірку чинних суддів і атестацію прокурорів.
У реформі прокуратури Україна має змінити процедури відбору та звільнення генпрокурора, забезпечивши "більшу прозорість та орієнтацію на заслуги". Зараз, як відомо, президент обирає кандидатів на цю посаду довільно. Також мають поновитися конкурси в прокуратурі, скасовані у липні 2025-го, а права генпрокурора щодо впливу на інших прокурорів обмежені тощо.
Антикорупція – Україна попереду
Коли йдеться про вступ України до ЄС та вимоги партнерів, то зазвичай згадують про питання корупції. Причому сприйняття з боку суспільства (принаймні, українського) та посадовців у Брюсселі – дуже відмінне.
У той час як у масовій свідомості корупцію вважають головною проблемою на шляху до вступу, від представників ЄС часто доводиться чути, що вага проблем України у цій сфері – завищена.
Порівняння українських та молдовських бенчмарків це підтверджує.
Українська система боротьби з корупцією має помітно кращу оцінку з боку ЄС.
Від Молдови чекають налагодження антикорупційної системи, а від України – посилення, підкреслюючи, що ті інституції, що вже є, – це рух у правильному напрямі.
Навіть у питанні незалежності антикорупційних інституцій, яке в Україні (не без підстав) вважають однією з ключових задач – у нас досягнення кращі, ніж у сусідів. Від України чекають "посилення" цієї незалежності, а від Молдови – "суттєвого посилення".
І це та ситуація, коли трохи більший обсяг задач для України не є проблемою: нам виставлені конкретні вимоги (наприклад, надати Національному антикорупційному бюро право розслідувати справи проти народних депутатів без згоди генпрокурора). Натомість Молдова має побудувати систему протидії корупції. Конкретних індикаторів тут бракує, і ЄС буде оцінювати ефективність на свій смак.
Однак у питанні запобігання корупції – ситуація зворотна. Схоже, у Брюсселя є серйозні зауваження до роботи Національного агентства з питань запобігання корупції, тому вимог у цьому підблоці більше. І окремо зазначено, що Україна має концентруватися не лише на покаранні за корупцію, а й на її запобіганні. Зокрема, ЄС чекає на "розробку та забезпечення правових і політичних рамок, що стосуються декларування майна, захисту інформаторів, конфлікту інтересів, лобіювання, фінансування політичних партій та виборчих кампаній". Окремо зазначає, що Україна має розробити заходи ефективного покарання для порушників.
То наскільки серйозна відмінність України та Молдови?
На завершення – ще кілька пунктів, за якими держави ЄС визначили відмінні критерії для оцінки України та Молдови.
Це, зокрема, кілька розділів, що стосуються прав людини.
Причому за одним із них – щодо прав національних меншин – можна говорити про прецедент, коли в Україні ситуація краща, але жорсткі вимоги висувають саме до неї, а не до Молдови. Причина цього добре відома: це є вимогою угорського уряду, який погодився відкрити переговори з Україною лише за умови, що у переговорну рамку додадуть зобов'язання Києва втілити урядовий план дій щодо нацменшин.
Але є також низка інших пунктів у блоці прав людини, де критерії свідчать про підвищену увагу в Брюсселі до ситуації в Україні. Тут все обґрунтовано і зрозуміло: йдеться про воєнний стан та обмеження прав людини, які з ним пов'язані. Україна не раз давала зобов'язання відновити повне дотримання прав людини після завершення воєнного стану. Це, у різних формулюваннях, увійшло також до бенчмарків для нашої держави.
Утім, є сфери прав людини, де в Молдові ситуація помітно гірша, ніж у нас. Наприклад, щодо забезпечення прав медіа і свободи слова зауваження та вимоги звучать саме до Молдови, а не до нас.
А стосовно України у цій сфері привертає увагу хіба що дорікання ЄС про те, що у нас досі триває "телемарафон", який європейці вважають залежним від влади і до якого ставляться скептично. Утім, до переліку бенчмарків цей пункт не включили, він лишився тільки в описі стану речей.
Ще одна цікавинка, яка також залишилася поза бенчмарками, але яку будуть контролювати – це характеристика загального статусу демократії у країні (за цим блоком, що має назву "функціонування демократичних інституцій", ЄС у принципі не висуває формальних бенчмарків).
З'ясувалося, що навіть попри війну ЄС достатньо високо оцінює стан демократії в Україні.
Не без проблем, звісно. Наприклад, Євросоюз підкреслює, що роль парламенту у нагляді за роботою уряду зараз дуже обмежена, і це недобре. Також, звісно, Євросоюз згадав про обмеження, накладені воєнним станом, і знову наголосив, що після війни їх треба зняти.
Але і у Молдові є проблеми з підзвітністю, розподілом влади між її гілками тощо. А механізм залучення молдованами громадськості до консультацій про рішення влади наразі взагалі не є задовільним. Натомість в Україні долучення громадськості вважають дієвим навіть за воєнного стану.
І, нарешті, ще один елемент, який для багатьох може стати несподіванкою.
На думку європейських партнерів, завдання у питанні приведення правил державних закупівель у відповідність до законодавства ЄС для України є значно масштабнішим, ніж для Молдови.
Попри те, що в Україні діє Prozorro, і більшість закупівель є конкурентними, в ЄС підкреслюють: Київ має боротися з винятками з процедур, у тому числі при закупівлі енергоносіїв, як-от пального, а також в оборонних закупівлях. Ці винятки мають "відповідати Договору про функціонування Європейського Союзу", кажуть бенчмарки, натякаючи, що зараз такої відповідності немає.
Хай там як, та за певної відмінності ситуації у Молдові та в Україні (яка переважно, на жаль, не на нашу користь) зараз дві держави перебувають на приблизно одному рівні наближення із законодавством ЄС. Тож попри те, що з відкриттям кластерів вони будуть зближуватися з ЄС кожна за своїм треком, на першому етапі ми все одно йтимемо поруч.
А далі все залежатиме від того, як швидко Київ та Кишинів просуватимуть реформи, записані у бенчмарках. І у тих, які ми отримали 15 червня, і які нам нададуть 14 липня у разі відкриття у цей день решти п'яти кластерів.
В інтересах України – зберегти такий темп європейської інтеграції, щоб наша (тепер вже неофіційна) зв'язка з Молдовою не опинилася під сумнівом. Ані у Брюсселі, ані в інших європейських столицях.
Автор: Сергій Сидоренко,
редактор "Європейської правди"