Перегнати Албанію. Як Україна має виконувати найважливіші "бенчмарки" у переговорах з ЄС
Українські переговори про вступ до ЄС поступово переходять від великих політичних рішень до менш помітної, але значно складнішої технічної роботи – виконання зобов'язань, взятих на себе в рамках переговорного процесу. Саме на цьому етапі стане зрозуміло, наскільки швидко й послідовно Україна зможе просуватися до членства.
Одним із важливих етапів на цій стадії переговорів є досягнення Україною проміжних цільових індикаторів (interim benchmarks).
Це означатиме проведення низки реформ у ключових сферах верховенства права, правосуддя і правопорядку. Ці індикатори були сформульовані Європейським Союзом у главах 23 "Судова влада та основоположні права" і 24 "Правосуддя, свобода та безпека" кластеру "Основи".
Країна-кандидат має не лише зробити відповідні акти ЄС частиною свого законодавства, а й застосовувати ці норми в роботі чинних владних інституцій, або навіть створювати нові. Мета таких реформ – показати, що зміни у сфері верховенства права, боротьби з корупцією, прав людини, безпеки та управління кордонами є не лише ухваленими "на папері", а реальними, стійкими і здатними змінити роботу держави.
Албанія і Чорногорія – відчуйте різницю
Саме тому ці індикатори мають особливу вагу. При цьому, поки Україна не виконає проміжні цільові індикатори у главах 23 і 24, не може бути тимчасово закрита жодна інша глава переговорів з ЄС. Іншими словами, це та частина переговорів, без якої процес не зможе перейти до фази завершення навіть за іншими розділами.
Виконання проміжних індикаторів має бути підтверджене окремим звітом Європейської Комісії – Interim Benchmark Assessment Report (IBAR). На основі цього держави-члени ЄС ухвалюватимуть принципове політичне рішення про подальший рух країни в переговорах.
Досвід інших країн показує, наскільки важливо не втратити час на цьому етапі.
Після того як Чорногорія отримала від ЄС проміжні індикатори у 2013 році, країні знадобилося понад десять років – до червня 2024 року – для отримання позитивного висновку Єврокомісії по IBAR. Причини цього були різні: недостатня політична воля, зміни урядів і переговорних команд, слабкість інституцій, а також те, що самі індикатори часто були сформульовані ЄС неконкретно, загальним чином.
Албанія продемонструвала іншу траєкторію.
У жовтні 2024 року вона відкрила кластер "Основи", а у травні 2026 року Рада ЄС підтвердила, що країна загалом виконала проміжні індикатори за цим кластером.
Тобто, країна пройшла цей шлях менш ніж за два роки.
Для України це важливий урок. Ми не можемо дозволити собі чорногорський сценарій – десятиліття повільного руху, непослідовності та втрати політичного темпу.
Український інтерес – повторити албанський сценарій, а можливо, навіть і випередити його за темпом.
Що треба зробити
Саме для цього Український центр європейської політики разом із партнерами підготував дослідження про те, як Україна має виконувати проміжні цільові індикатори у главах 23 і 24. Його мета – перевести індикатори, визначені Європейською Комісією, у максимально практичний імплементаційний план (дослідження наразі доступне англійською мовою, а українська версія перебуває в опрацюванні.
У судовій реформі ключовим питанням є стабільна і доброчесна робота органів суддівського врядування – насамперед Вищої ради правосуддя (ВРП) та Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС).
Саме від них залежить добір суддів, заповнення вакансій, дисциплінарна відповідальність, підзвітність суддів і функціонування судової системи загалом. Звісно, реалізація цього заходу потребує як законодавчих змін – щодо продовження залучення міжнародних експертів до процесу відбору членів ВККС, усунення існуючих недоліків процедури призначення членів ВРП та ВККС, вдосконалення їх правового статусу. Але так само необхідні інституційні кроки, такі як вдосконалення та цифровізація робочих процедур, підвищення спроможності.
В антикорупційній сфері в центрі уваги – невідворотність кримінальної відповідальності за корупцію, посилення незалежності антикорупційних органів (насамперед, НАБУ і САП), усунення правових перешкод для розслідування корупційних злочинів, перегляд строків давності та забезпечення спроможності антикорупційних органів ефективно реалізовувати свій мандат.
У сфері основоположних прав людини йдеться про проблеми, які накопичувалися десятиліттями: невиконання судових рішень, катування і жорстоке поводження, погані умови у місцях несвободи, відсутність повноцінної системи захисту персональних даних, слабкість антидискримінаційної політики та нерозслідування насильницьких злочинів.
У сфері міграції, притулку та управління кордонами головним завданням є не лише оновлення законодавства, а й створення сучасної системи взаємодії між органами влади. Впровадження стандартів ЄС потребують сфери міжнародного захисту, законної міграції, зокрема трудової, протидії нелегальній міграції та правопорушенням у міграційній сфері, а також політика імміграції іноземців. У сфері кордонів очікується робота над реалізацією нової Стратегії з інтегрованого управління кордонами та створення Національної системи шенгенського управління.
У реформі органів правопорядку йдеться про трансформацію ключових інституцій: ДБР, Національної поліції, БЕБ, СБУ, АРМА, пенітенціарної системи, пробації та інших органів. Першочерговими є створення міцного законодавчого фундаменту, прозорі конкурси на керівні посади, зовнішній аудит, підзвітність і громадський контроль.
Уже тепер очевидно, що виконання проміжних цільових індикаторів може зіткнутися з низкою ризиків, здатних уповільнити або навіть заблокувати прогрес.
Що може зупинити реформи
Наприклад, у судовій сфері головний ризик пов’язаний з тим, чи вдасться забезпечити ефективність суттєвого оновлення складу ВРП та ВККС, що очікується вже у наступному році.
Зокрема, важливо зберегти якість і ретельність відбору, забезпечені у 2022–2023 роках, і завчасно усунути недоліки добірних процедур. Якщо повноважні склади цих органів не будуть сформовані вчасно, це може зупинити майже всі кадрові процеси в судовій системі – добір суддів, кваліфікаційне оцінювання, дисциплінарні провадження і звільнення суддів.
Тобто, фактично заблокувати виконання відповідних бенчмарків.
Антикорупційна сфера залишається політично чутливою, оскільки реформи в ній безпосередньо впливають на баланс повноважень і підзвітності у державі. Будь-яке посилення повноважень НАБУ і САП часто сприймається політичними акторами як потенційна загроза, що обумовлює стримане або навіть критичне ставлення до відповідних реформ. Це створює ризик затягування або часткової імплементації ключових рішень.
У сфері основоположних прав головний виклик полягає в тому, що реформи потребують значних ресурсів, часу і змін у суміжних секторах.
Вони можуть вимагати перегляду радянських кодексів, переосмислення системи соціального забезпечення та її фінансування, реформування слідства, а також створення нових інституцій – наприклад, незалежного органу із захисту персональних даних. Частина рішень може викликати суспільний або політичний резонанс: зокрема, антидискримінаційне законодавство, легалізація одностатевих партнерств, альтернативна служба під час мобілізації, зміни у міграційній політиці чи реформа пенітенціарної системи.
У сфері міграції та управління кордонами ключовим викликом буде ефективна міжвідомча координація. Цей напрям передбачає участь різних міністерств, відомств і міжнародних партнерів, тоді як нині на практиці їх взаємодію часто буває важко реалізувати (зокрема із огляду на обмеженість сфер взаємодії, дублювання повноважень, та недосконалість процедурних норм).
У реформі органів правопорядку існують ризики, пов'язані з воєнним станом: окремі аспекти реформування, зокрема СБУ, можуть бути повноцінно реалізовані лише після завершення війни.
Громадянське суспільство важливе
Тому завдання неурядового сектору – системно працювати з органами влади та суспільством, щоб ці ризики не стали причиною уповільнення реформ і переговорного процесу.
Окрема роль у виконанні проміжних індикаторів належить Верховній Раді.
Усі напрями потребуватимуть суттєвої законодавчої роботи: залежно від сектору, участь парламенту необхідна для реалізації від 25 до 70% заходів. У багатьох випадках саме закон має запустити реформу, яка потім буде впроваджуватися на інституційному рівні. Тому без швидкої, послідовної та якісної роботи Верховної Ради прогрес у виконанні індикаторів буде неможливим.
Водночас ефективність парламентської роботи значною мірою залежатиме і від того, наскільки вчасно та якісно уряд готуватиме необхідні законопроєкти.
У дискусіях про "прискорене членство" чи "проміжні формати інтеграції" важливо не втратити головне: для багатьох держав-членів ЄС, навіть дуже прихильних до України, прогрес у сфері верховенства права залишається принциповою умовою. Це пов’язано і з попереднім досвідом розширення, коли окремі нові члени Євросоюзу протягом років після вступу не могли повноцінно завершити реформи у сфері верховенства права – і з тим, що Україна має переконливо довести реальність змін у сферах правопорядку і правосуддя.
Європейським політикам потрібні переконливі аргументи для своїх виборців і колег.
До ЄС має вступати держава, яка не лише декларує відданість верховенству права і боротьбі з корупцією, а й демонструє реальні зміни. Саме тому виконання проміжних цільових індикаторів є не бюрократичною формальністю, а політичним доказом спроможності України рухатися до членства.
Адже реальний шлях до закриття переговорних глав і майбутньої угоди про повноправне членство у ЄС почнеться лише тоді, коли Україна виконає ці індикатори.
Автори:
Вікторія Мельник, Координаторка напряму "Європейська інтеграція", Центр політико-правових реформ
Любов Акуленко, виконавчий директор Українського центру Європейської політики
Стаття базується на спільному дослідженні організацій:
Центр громадянських свобод, "Європа без барʼєрів", Центр політико-правових реформ, Міждисциплінарний науково-освітній центр протидії корупції НаУКМА, Український центр європейської політики