Фото: Wojciech Olkusnik/East NewsЗаконодавство змінюється, система – ні: чи став агросектор України ближчим до стандартів ЄС
У звіті Єврокомісії про розширення та наближення до ЄС зафіксовано, що Україна попри війну досягла хорошого прогресу ("good progress") в аграрній політиці та певного прогресу ("some progress") у сфері безпечності харчових продуктів.
В уряді такі висновки назвали найкращою оцінкою за останні роки, пояснюючи її системними реформами в агросекторі під час війни.
Не буду сперечатися щодо загальної оцінки – прогрес дійсно відчутний. Проте варто зупинитися детальніше на системності реформ.
Якщо оцінювати прогрес виключно за змінами в українському законодавстві, що стосуються нашого євроінтеграційного руху, суто з точки зору кількості законодавчих ініціатив, то, дійсно, він виглядає пристойно.
Наприклад, ухвалення (хоч і з другої спроби) законопроєкту №13202-1 про створення Виплатної агенції (яка адмініструватиме, контролюватиме та моніторитиме всі програми підтримки в аграрному секторі), ухвалення Національної стратегії розвитку сільського господарства та сільських територій до 2030 року та операційного плану до неї на 2025–2027 роки – це все кроки, спрямовані на узгодження нашої законодавчої рамки зі Спільною аграрною політикою (САР) ЄС.
При цьому, як зазначено і в самому звіті, і в коментарях європейських експертів,
спроможність України до реалізації цієї стратегії та плану, а також інших євроінтеграційних законів, є обмеженою.
Які б прекрасні стратегії та закони не приймав парламент, без подальшої кропіткої роботи з підзаконними актами до них, їхньої імплементації "на полі", відповідного моніторингу та контролю не можна говорити про "успішну імплементацію" тієї чи іншої норми aquis ЄС або інших регулювань.
Це стосується, зокрема, і Виплатної агенції, про яку останнім часом часто згадували у зв’язку з ухваленням відповідного закону.
Адже в ЄС щоденна робота з практичної реалізації механізмів аграрної політики здійснюється не лише через акредитовані національні виплатні агентства, а й через систему сертифікаційних органів, аудиторських установ, розгалужені бази даних, відповідні системи моніторингу та контролю.
Загалом кістяк САР ЄС з організаційної точки зору складається з трьох важливих систем:
- IACS (Integrated Administration and Control System) – система управління і розподілу прямих виплат агровиробникам;
- LPIS (Land Parcel Identification System) – компонент IACS і цифрова картографічна система для ідентифікації земельних ділянок;
- FSDN (Farm Sustainability Data Network) – це фактично мережа бухгалтерських даних і звітності фермерських господарств.
І важливою є не просто фізична наявність цих систем, а можливість повноцінного обміну даними між ними, а також наповнення цих систем релевантними та якісними даними.
Адже фундамент прийняття якісних управлінських рішень – якісні та об'єктивні дані.
Маю обґрунтовані сумніви, що система української аграрної статистики сьогодні є валідною та якісною. Адже створення такої системи вимагає карколомних змін усієї системи збору даних та їхньої валідації.
Мережа FSDN в Україні була апробована поки що лише у двох регіонах і не функціонує на національному рівні. Взаємодія між вищезгаданими системами (Державний аграрний реєстр, LPIS, бази даних Платіжної агенції) поки не забезпечена і має бути розроблена відповідно до вимог ЄС щодо контролю.
Державний аграрний реєстр (ДАР), хоч і став вже обов’язковим для отримання державної підтримки сільгоспвиробників і "підтримуватиме створення IACS", але інтеграція геомоніторингу чи системи контролю в ДАР для того, щоб цей реєстр дійсно зміг стати базою адміністрування і контролю в АПК, ще попереду.
Так само – і робота щодо доведення кібербезпеки, аудитів і контролю даних до стандартів ЄС.
Ще однією перепоною для реалізації масштабних реформ є брак кадрового потенціалу, як на центральному, так і на регіональному рівні.
Але тут ми стикаємося з іншою системною проблемою, не пов’язаною з війною: привабливість державної служби (і це стосується не лише аграрної сфери) для добре освічених фахівців є сьогодні досить низькою з різних причин, серед яких не лише оплата праці.
А що ми маємо сьогодні у сфері розвитку сільських територій?
По-перше, чинна система управління розвитком сільських територій в Україні не має чітко визначеного вертикального механізму координації між центральним рівнем (Кабінет міністрів) та регіональними і місцевими органами влади.
По-друге, у європейських партнерів викликає занепокоєння дублювання функцій між новим об’єднаним міністерством та іншими органами влади (у тому числі Мінрозвитку громад). Це може суттєво ускладнити реалізацію розроблених інструментів у цій сфері.
Також варто додати, що притаманна українським міністерствам боротьба за функціонал при його законодавчій невизначеності не додає ефективності системі управління та часто з’їдає і без того дефіцитні бюджетні ресурси.
Більш того, часто обласні та місцеві програми розвитку сільських територій фінансуються з державного бюджету, місцевих бюджетів, донорських проєктів, міжнародними фінансовими інституціями без єдиної системи планування чи моніторингу.
Це очікувано призводить до дублювання заходів і неефективного використання ресурсів.
А ще – просто уявіть собі, яких масштабів ця проблема набуде після завершення війни і початку відновлення.
Варто також зупинитися окремо на розділі 12 звіту Єврокомісії "Безпечність харчових продуктів, ветеринарна та фітосанітарна політика", в якому ми "є помірно підготовленими" і за останній рік "досягли певного прогресу".
В цій складній та комплексній царині більшість необхідного законодавства й інфраструктури лише тільки створюється. І одним з найбільших викликів є необхідність системної реформи (саме реформи, а не чергової "оптимізації" на місцях) Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (Держпродспоживслужби) як основного, найважливішого органу реалізації політики в цій сфері.
При цьому йдеться не лише про процес внутрішньої реорганізації, щоб узгодити структуру та компетенції з європейськими нормами, а й про розбудову системи інспекцій (зокрема, і прикордонних), лабораторних потужностей та моніторингу відповідно до вимог ЄС (в першу чергу прозорості, належного фінансування, багаторічного планування).
А це вимагатиме значних інвестицій у навчання інспекторів, обладнання лабораторій та модернізацію прикордонної інфраструктури. І, певно, не косметичної, а повноцінної та глибокої реформи митниці.
Все це – системні прогалини, над якими нам найближчим часом доведеться працювати.
Звичайно, якщо ми дійсно прагнемо інтеграції українського та європейського агропромислового комплексу. Але ефект від них, на жаль, на сьогодні негативний: система державного управління АПК в Україні залишається структурно слабкою, фрагментованою та організаційно неузгодженою.
Окрім того (і це проблема не лише повномасштабної війни та бюджету воєнного часу), українська аграрна політика є недофінансованою як мінімум в тих сферах, які для ЄС є пріоритетними, як, наприклад, розвиток сільських територій чи дорадництво на селі.
І як би не намагалися профільні заступники в новому "монстроміністерстві" виправдати політичне рішення щодо об’єднання трьох відомств в одне, я переконана, що так ми лише й далі послаблюємо інституційну спроможність нашої держави в АПК (і в екології, і в промисловості) щодо формування та реалізації відповідних секторальних політик.
Щоб європейська інтеграція відбувалась не лише задля галочки в звіті чи чергового траншу фінансової допомоги, а рух до членства в Європейському Союзі був не просто гаслом, а шляхом до сталого економічного розвитку країни, нам не уникнути системної інституційної реформи управління АПК.
Така реформа має базуватися на створенні сучасної цифрової інфраструктури, розбудові системи трансферу знань та інновацій, чіткій координації політик на центральному, регіональному та місцевому рівнях, формуванні кадрового потенціалу та підвищенні привабливості державної служби.
Лише тоді можна буде говорити про системні (і іноді болючі) реформи та звітувати про справжні успіхи.
Публікації в рубриці "Експертна думка" не є редакційними статтями та відображають винятково точку зору авторів
Ольга Трофімцева
координаторка сектору АПК Ukraine Facility Platform