Перехідний період – це договір між державою-кандидатом і ЄС. Європейський Союз дає час, але очікує, що цей час буде використано відповідальноНе "відстрочка", а план реформ: як Україні домовлятися з ЄС про перехідні періоди
Наприкінці вересня Україна спільно з Європейською комісією завершили двосторонні зустрічі в межах офіційного скринінгу відповідності українського законодавства праву ЄС. До кінця року Україна планує затвердити переговорні позиції за всіма переговорними кластерами.
Під час переговорів про вступ Україна неминуче проситиме ЄС про перехідні періоди – особливо у сферах, де реформи вимагають значних інвестицій та часу. Запити на такі перехідні періоди вже формуються за кожним з розділів у рамках переговорних позицій України.
Завершивши найшвидший за історію переговорів процес двостороннього скринінгу, Україна ризикує потрапити в пастку власних амбіцій щодо демонстрації якнайшвидшої повної гармонізації законодавства України з правом acquis ЄС за умов відсутності об’єднуючої парадигми прийняття відповідних виважених та відповідальних рішень.
У дискусіях про те, чи робити запит на той чи інший перехідний період та який строк при цьому запитувати, важливо враховувати, що питання полягає не лише в тому, скільки часу потрібно, а й у тому, як цей час буде використано.
Успіх залежить від здатності держави, бізнесу, експертів та громадськості діяти спільно, напрацьовувати реалістичні плани та виходити з єдиною позицією в рамках переговорного процесу – і в Києві, і в Брюсселі.
Розділ-рекордсмен
Запит на перехідні періоди – це не виняток, а усталена практика розширення Європейського Союзу, що системно застосовується під час вступу держав до ЄС, залежно від рівня їхньої готовності до повної гармонізації з acquis ЄС.
Адже запит на перехідні періоди (transitional periods) не тотожний запиту на відступи (derogations), коли держава загалом просить не поширювати на неї окремі положення acquis ЄС, та є свідченням готовності держави взяти на себе передбачені законодавством ЄС зобов’язання в межах заявленого перехідним періодом часу.
Польща, Румунія, Болгарія, Хорватія, Литва, Латвія, Естонія, Словаччина, Чехія, Кіпр, Мальта – усі мали перехідні періоди для повного виконання тих чи інших положень найскладніших для практичної імплементації актів ЄС.
Чи не найбільше перехідних заходів було взято для Розділу 27 "Довкілля та зміна клімату".
Адже саме тут йдеться про багатоаспектні інфраструктурні зміни, такі як очищення стічних вод, запровадження систем розширеної відповідальності виробника, систем роздільного збирання та розвитку переробки відходів тощо.
Переговорна позиція щодо цього розділу наразі формується Україною.
Своєю чергою Польща та більшість держав, які приєдналися до ЄС у 2004 році, мали значні відстрочки щодо виконання показників Директиви 1999/31/ЄC про захоронення відходів (про полігони відходів) та Директиви 94/62/ЄC про паковання та відходи паковання.
Румунія та Болгарія, які приєдналися до ЄС 2007 року, отримали перехідні періоди для виконання показників Директиви 94/62/ЄC, а також поетапні терміни імплементації Директиви 1999/31/ЄC про полігони відходів та Директиви 2002/96/ЄС про відходи електричного та електронного обладнання (ВЕЕО).
Хорватія, що стала членом ЄС у 2013 році, також отримала низку перехідних положень у сфері довкілля. Зокрема, за Директивою 91/271/ЄEC про очищення міських стічних вод їй було надано 10,5 років (для досягнення повної відповідності до 1 січня 2024 року). Перехідні строки діяли й для виконання Директиви 1999/31/ЄC про полігони відходів (до кінця 2018 року).
Держави-кандидати з Західних Балкан наразі також подають запити на багаторічні перехідні періоди та відстрочки, зокрема щодо законодавства ЄС у сфері паковання та відходів паковання, захоронення відходів та очищення міських стічних вод.
Тож досвід розширення ЄС демонструє, що перехідні періоди у сфері довкілля є інструментом реалістичної інтеграції, який дозволяє новим членам поступово досягати повної відповідності законодавству ЄС без ризику для економічної стабільності та якості впровадження реформ.
У рамках інституцій ЄС є розуміння, що гармонізація – це не лише про транспозицію актів ЄС у національне законодавство, а й про інвестиції, технології, організаційну й людську спроможність.
Для України це питання ще чутливіше.
Ми одночасно перебуваємо в умовах повномасштабної війни, модернізуємо та відновлюємо економіку й готуємося до багатовекторної та найшвидшої інтеграції в історії нашої держави.
В умовах переговорів України про вступ до ЄС час стає не просто календарним показником, а й політичним ресурсом та відповідальністю.
Тож при формуванні запитів на перехідні періоди Україна має фокусуватись не стільки на тому, чи досяжними для отримання є перехідні періоди, які запитуються, як на тому, наскільки вони будуть продуманими, обґрунтованими, збалансованими, стратегічно виваженими та чесними.
Не прохання, а пропозиція
Перехідний період – це договір між державою-кандидатом і ЄС.
Європейський Союз дає час, але очікує, що цей час буде використано відповідально: на створення інституцій, розвиток інфраструктури, навчання фахівців, запуск ринкових механізмів, додаткові фінансові інвестиції.
У сфері управління відходами це особливо важливо. Адже впровадження принципу розширеної відповідальності виробника, включно з системами роздільного збирання, потребує розвитку нової інфраструктури управління відходами та їхньої переробки, підвищення обізнаності населення.
Усе це потребує не лише законодавчих змін, а й мільярдних інвестицій та значних людських ресурсів.
Тому більшість держав Східної Європи отримували поетапні перехідні періоди на виконання низки актів ЄС, що передбачають розширену відповідальність виробника.
Дещо інше питання, з яким може зіткнутися Україна: запит на перехідний період щодо запровадження інституту фінансового забезпечення, передбаченого Директивою 2006/21/ЄС про управління відходами видобувної промисловості.
Адже у цій частині (через відсутність усталеної практики відповідних запитів як державами ЄС, так і державами-кандидатами) Україна, з огляду на значний розвиток відповідної промисловості, має додатково сфокусуватись на обґрунтуванні.
Важливо розуміти, що ЄС сприймає перехідні періоди не як "відстрочку", а як частину дорожньої карти до повної гармонізації.
А відповідно, вона мусить базуватися на обґрунтованих підставах, містити контрольні етапи та відповідальність за їх виконання.
Для успішного відстоювання відповідних запитів Україна вже на цьому етапі має показати саме це: не прохання, а пропозицію. Показати – ми усвідомлюємо, що та як ми робимо і скільки часу це реально потребує.
План адаптації
Перехідний період не має бути синонімом паузи. Він має бути синонімом плану.
Його мета – дати державі можливість поступово адаптуватися до європейських вимог без руйнування економічної спроможності, але з чітким розумінням, коли і що змінюється, що далі вказуватиметься Україною в імплементаційних планах.
Для цього потрібно домовлятися не лише з ЄС, а й усередині країни. Уряд має точно знати, яку позицію відстоює. Бізнес – які інвестиції та в які часові проміжки готовий зробити, щоб відповідати новим вимогам.
Експертне середовище – які рішення пропонує та як може допомогти з обґрунтуванням відповідних рішень. А громадськість – як, завдяки позитивному досвіду об'єднання зусиль з державною владою, відстояти спільну позицію перед Європейським Союзом.
Лише така внутрішня узгодженість створить єдиний голос України в переговорному процесі.
Бо коли в публічній дискусії лунають розрізнені голоси – одні говорять про нагальну необхідність у роках перехідного періоду, а інші про повну імплементацію вже завтра – це створює головне, що ЄС не сприймає найбільше: враження неузгодженості та внутрішньої невизначеності.
Перехідний період – це не поступка, а інструмент, який працює лише тоді, коли є стратегія, відповідальність і здатність діяти за планом. І цей інструмент має стати дієвим.
Чесність як стратегічна валюта
Європейська інтеграція побудована на довірі. ЄС може пробачити повільність, але не пробачає нечесності.
І якщо держава бере на себе зобов’язання, які завідомо не здатна виконати, або завідомо фокусується на зволіканні в наближенні до acquis ЄС – це підриває довіру на роки вперед. Ба більше, це значно зменшує ймовірність відстоювання позицій вже зараз, а тим більше в подальших перемовинах з представниками держав-членів ЄС.
Саме тому важливо бути чесними щодо власних можливостей.
Не обіцяти нереальне, а пропонувати послідовне.
Чесність – це не про темпи, це про зрілість та усвідомленість. Аби сформувати запит на перехідні періоди, потрібна не лише урядова стратегія, а й вихідні дані, які подекуди може надати лише бізнес або бізнес-асоціації та які можуть бути проаналізовані із залученням фахових експертів, представників аналітичних центрів та інститутів громадянського суспільства.
Саме у цьому єднанні можуть та мають бути знайдені аргументи, які покажуть ЄС: наші запити фахово обґрунтовані, а також економічно та організаційно необхідні.
Перехідні періоди – це не про "виграти час", а про те, щоб відповідально його використати.
Україна сьогодні має шанс довести: для нас це не пауза, не перепочинок, а етап підготовки до стабільної, зрілої, європейської системи (як у сфері управління відходами, так і в низці інших довкіллєвих та інших сфер).
Європейський Союз бачить готовність не тоді, коли держава просить більше або менше років для досягнення повної відповідності, а тоді, коли вона приходить із чітким планом, з аргументами і з розумінням, як цей час буде використано.
Наше завдання сьогодні – перетворити переговори про час на переговори про довіру, готовність і спроможність.
Бо коли домовляєшся про час – домовляєшся не про дату в календарі, а про шлях у майбутнє, на якому кожен етап має значення.
Автор: Альона Шуліма,
PhD, голова громадської організації "Прагма"
Матеріал підготовлений за підтримки Європейського Союзу та Міжнародного фонду "Відродження" в рамках спільної ініціативи "Вступаємо в ЄС разом". Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу чи Міжнародного фонду "Відродження"