Парламент виконав євроіндикатор. Але чи буде нагляд за рішеннями місцевої влади?
Фото: slovoidilo.uaНовий закон на понад 30 млрд грн
Верховна Рада вже не вперше намагається впорядкувати державний нагляд за рішеннями органів місцевого самоврядування.
У 2021 році депутати безрезультатно обговорювали проєкт №4298 про реформу місцевих держадміністрацій — документ викликав спротив громад і не дійшов до ухвалення.
У вересні 2024 року парламент провалив законопроєкт №13150, який передбачав створення системи адміністративного нагляду за законністю актів органів місцевої влади. Були й інші проєкти про нагляд, які не підтримали нардепи.
Тепер, у листопаді 2025 року, депутати повернулися до цієї теми, ухваливши новий закон, який мав би стати компромісом між потребою держави контролювати законність рішень органів місцевого самоврядування і збереженням його автономії. У переліку співініціаторів — народні депутати зі «Слуги народу»: Віталій Безгін, Олександр Корнієнко, Аліна Загоруйко, Олександр Аліксійчук та інші.
Віталій Безгін («Слуга народу») наголосив, що законопроєкт підготували на виконання індикатора 9.1 Ukraine Facility. І цей індикатор Україна мала виконати ще до кінця березня 2025 року.
«Він вже давно прострочений і ми не отримали за це конкретні гроші в державний бюджет. Обсяг грошей, що ми можемо отримати від наших європейських партнерів, приблизно 30 млрд грн. Та відповідно, він сукупно дає нам більше, аніж додаткові 4 % податку фізичних осіб (ПДФО) для громад та Державного фонду регіонального розвитку у 2026-му», — пояснив Безгін.
Віталій БезгінВін розповів, що до другого читання було подано понад 2400 правок, проте у фінальній редакції була врахована лише одна правка про те, що нагляд має здійснюватись лише за делегованими повноваженнями у частині дотримання місцевими органами законів та Конституції. Хоча у першій редакції йшлося про нагляд за всіма повноваженнями. Зокрема, власними повноваженнями місцевих органів, які стосуються бюджетного процесу, планування, розвитку, управління комунальною власністю, землею, благоустрою, організації роботи ЖКГ та іншими.
Асоціація міст України, яку, очолює мер Києва Віталій Кличко, підтримала законопроєкт у редакції щодо державного нагляду лише за делегованими державою повноваженнями.
«Поширення нагляду саме на делеговані повноваження — це є компромісне рішення і раціональний крок в пошуку спільної позиції між центральною та місцевою владою з метою виконати індикатор ЄС», — каже Безгін.
Що передбачає закон?
Закон передбачає встановлення механізму нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування — рад, виконавчих органів, тощо.
Закон чітко прописує, хто здійснює контроль:
- за актами обласних рад — центральний орган виконавчої влади, визначений урядом;
- за актами районних рад — обласна державна адміністрація;
- за актами сільських, селищних, міських рад — районна державна адміністрація;
Повноваження наглядати можуть бути передані поетапно, зокрема обласним адміністраціям раніше, а районним — пізніше. Сам закон набере чинності через рік після скасування воєнного стану.
Золочівська селищна рада, Золочівська громадаУдосконалення процедури реагування на незаконні рішення місцевих органів. Наприклад, якщо рішення ради/органу самоврядування буде визнано обласною державною адміністрацією незаконним, передбачаються механізми звернення до суду, зобов’язання усунути такі рішення. Нові зміни передбачатимуть спрощену та пришвидшену процедуру оскарження актів місцевого самоврядування в суді. Деталі такої процедури мають прописати в окремому законі.
«Кидок» європейських партнерів?
Нардеп Роман Лозинський («Голос») заявив, що таким законом «монобільшість хоче кинути європейців на гроші».
«Була задекларована мета закону — встановити ефективну систему державного нагляду за законністю усіх актів органів місцевого самоврядування. Тобто, якщо умовний мер, міська чи обласна рада ухвалюють рішення, яке суперечить закону, буде створений механізм, що дасть змогу ефективно зупинити це без нинішньої судової тяганини, — розповів він. — Тобто мав би бути справедливий дієвий запобіжник від перевищення повноважень, шкурняків, туалетних схем абощо. І це не ми собі придумали — так працює в країнах, на які ми орієнтуємося, і цей механізм — пряма вимога ЄС для надання наступних траншів фінансової підтримки. Ціна питання — 560 мільйонів євро».
Однак, за його словами, до другого читання «Слуги народу» та Асоціація міст України (очолює мер столиці Віталій Кличко) свідомо вичавили з майбутнього закону норми про нагляд за більшістю (понад 90%) рішень місцевих рад.
«Це імітація нагляду за законністю. Місцева влада має повноваження. Вони діляться на «делеговані» окремими законами і «власні» — це, зокрема, про землю, майно громад тощо. У редакції першого читання був нагляд щодо законності за усіма рішеннями. До другого читання було враховано лише одну правку, суть якої — не поширювати нагляд на власні повноваження», — розповів Лозинський.
нардеп Роман ЛозинськийНардеп звернув увагу, що показовою є зміна позиції Асоціація міст України, яка підтримувала попередні редакції законопроєктів, що передбачали нагляд за "власними" повноваженнями.
«Але АМУ різко змінила позицію на 180 градусів у лютому 2025 року — саме після того, як НАБУ викрило злочинну організацію в Київській міській раді, пов’язану з дерибаном столичної землі. Неймовірний збіг, чи не так? Монобільшість фактично хоче «продати повітря» нашим європейським партнерам, обіцяючи реформу, якої не відбудеться», — зазначив нардеп.
Тому, на думку Лозинського, цей закон — «це постріл в ногу під час марафонського забігу України до Євросоюзу. І «зелене світло» на продовження феодалізму і місцевих шкурняків».
У відповідь на заяви нардепа Романа Лозинського радниця голови Асоціації міст України, керівник виборчого штабу Віталія Кличка 2020 року, колишня народна депутатка України VII та VIII скликань Верховної Ради України Оксана Продан у коментарі LB.ua зазначила, що «у лютому 2025 проєкту закону 14048 не існувало».
Та під час розгляду попередніх проєктів законів про нагляд Продан «особисто від Асоціації міст України виступала на засіданні профільного Комітету ще у лютому 2024 року і наполягала на необхідності значного звуження запропонованих обсягів нагляду і контролю», - сказала вона. Тому позиція АМУ послідовна і не змінювалася.
Оксана Продан, екснардепка, радник Голови Асоціаціі міст УкраїниВ цілому в Асоціації міст позитивно оцінили ухвалений закон.
«В редакції Комітету з держвлади 14048 повністю відповідає Європейській хартії місцевого самоврядування, адже запроваджує домірний нагляд виключно за делегованими повноваженнями органів місцевого самоврядування, вперше зобовʼязує координувати дії місцевих органів державної влади. Закон — це баланс державних та місцевих інтересів, без тиску на місцеве самоврядування, початок координації 26 органів нагляду та контролю в сфері місцевого самоврядування», — йдеться у заяві АМУ.
Критики у парламенті: профанація та узурпація
Депутат Дмитро Микиша («Слуга народу»), один із авторів попередніх законопроєктів про нагляд, нагадав, що реформа децентралізації базується на трьох стовпах: повноваження, ресурси і відповідальність. Саме третій елемент — нагляд — і мав стати логічним завершенням реформи.
«Коли ми розробляли реформу, ми брали польську модель децентралізації, а елемент нагляду — з французької. І адаптували її під Україну. Попередній проєкт закону №4298 був узгоджений з усіма — ЄС, асоціаціями місцевого самоврядування, урядом. Але його заблокували на рівні комітету і почали писати новий текст. У нинішньому варіанті від реформи залишилося лише 3 %», — зазначив Микиша.
нардеп Дмитро МикишаВін розкритикував рішення передати функції нагляду обласним державним адміністраціям, а не районним, як це передбачалося у попередніх редакціях: «Якщо не почнемо одразу з районів, вони ніколи не запрацюють. Областям зручно все контролювати. Потім скажуть — райони не готові, продовжимо ще на рік. І так далі. Це шлях до ручного управління, а не до децентралізації».
За словами Микиші, ЄС «закрив очі», погодившись зарахувати цей законопроєкт як формальне виконання індикатора, однак по суті документ «підміняє реформу політичною імітацією».
Депутатка Софія Федина («Європейська Солідарність»), натомість назвала закон «ударом по місцевому самоврядуванню» і «узурпаційною схемою».
«Місцеві ради фактично втратять можливість працювати. Центральна влада отримує квазісудові повноваження, які суперечать Конституції. Це крок до концентрації влади напередодні виборів», — заявила вона.
Депутатка Софія ФединаГолова Комітету ВР з питань правової політики Денис Маслов («Слуга народу») звернув увагу на технічні недоліки закону, які, за його словами, можуть створити правовий хаос у судах.
Він подав 29 правок до законопроєкту, однак жодна з них не була врахована.
«Процедури, які пропонується закріпити в Кодексі адміністративного судочинства, залишають безліч запитань. Не визначено, що робити, якщо позов (щодо незаконності рішення місцевої влади) не подано. Що робити, коли суд може повернути позов чи залишити його без розгляду, як оскаржувати акти (місцевої влади) частково. Це все потребує ретельного доопрацювання», — підкреслив Маслов.
Голова Комітету Верховної Ради України з питань правової політики Денис МасловЗауваження експертів
Експерт з конституційного права, голова Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко у коментарі LB.ua заявив, що ухвалений Верховною Радою у теперішньому вигляді закон втратив зміст реформи і перетворився на формальне виконання зобов’язань перед Єврокомісією.
«Цей законопроєкт уже перетворився на щось, що можна назвати профанацією, — каже Коліушко. — Тих завдань, які з самого початку мали вирішуватися, він більше не вирішує. Залишилася лише одна мета — закрити зобов’язання перед Єврокомісією в межах Ukraine Facility, аби не скоротили допомогу наступного року».
За словами експерта, у нинішній редакції закон звівся до поверхового вирішення технічних питань, тоді як ключові принципи державного нагляду над місцевим самоврядуванням вилучені або звужені.
«Тепер нагляд здійснюватиметься тільки за делегованими повноваженнями, тоді як саме власні рішення органів місцевого самоврядування потребують контролю», — зазначив Коліушко, додавши, що власні рішення рад — це зона, де можливі зловживання та порушення прав людини, тому державний нагляд мав би зосереджуватися насамперед на них.
Друга суттєва проблема, на думку експерта, полягає в тому, що закон не відновлює статус державних службовців для голів місцевих державних адміністрацій навіть після війни. На думку Коліушка, це фундаментальна помилка, адже саме цей статус гарантував би політичну нейтральність і професійність у реалізації наглядових функцій.
«Щоб нагляд не був політизованим, він має здійснюватися від імені держави, в інтересах права і громадян. Це може робити лише політично-нейтральна державна служба, а не призначені кимось «смотрящі», — підкреслив він.
Засновник та голова правління Центру політико-правових реформ Ігор КоліушкоТретя вада, на думку Коліушка, — штучна передача функцій нагляду від районних до обласних державних адміністрацій. У перехідних положеннях передбачено, що саме обласні адміністрації здійснюватимуть цей нагляд, нібито «на рік».
«Я особисто переконаний, що це — обман, — сказав Коліушко. — Немає жодної логіки запроваджувати щось на рік. Якщо створювати систему, то відразу там, де вона має діяти. Насправді це спроба залишити все в руках обласних державних адміністрацій».
Таке рішення, пояснює експерт, веде до посилення централізації та поступового вибудовування вертикалі виконавчої влади, де реальний контроль і вплив концентрується в руках обласних голів, підпорядкованих Офісу президента.
«Ми бачимо, як крок за кроком вибудовується вертикаль авторитарної влади — від президента до обласних адміністрацій. Це небезпечна тенденція», — зазначив він.
Окрім того, передача повноважень обласним адміністраціям створює юридичний дисбаланс у судах. Якщо рішення органу місцевого самоврядування оскаржує голова ОДА, місцева рада опиняється в нерівному становищі.
«Голові сільради судитися з головою обласної адміністрації в адміністративному суді цієї ж області — це буде великим-великим викликом», — додав Коліушко.