Деякі рекомендації Венеційської комісії можуть фактично відкотити назад досягнутий прогрес у судовій реформіУдар по судовій реформі: які проблеми несе висновок Венеційської комісії про перевірку суддів
Цього тижня Венеційська комісія ("Венеційка", ВК) оприлюднила висновок щодо законопроєктів про дисциплінарні процедури та перевірку суддів, який викликав серйозне занепокоєння експертної спільноти.
Попри загалом критичну оцінку шкідливих положень, деякі рекомендації Комісії у перспективі можуть суттєво ускладнити чи навіть унеможливити процес очищення судів в Україні і притягнення недоброчесних суддів до відповідальності.
Принаймні нардепи зможуть використати цей висновок для просування шкідливих законопроєктів, що, як наслідок, наразить на ризик наші зобовʼязання перед ЄС та євроінтеграцію.
Чому рішення "Венеційки" – не панацея?
Венеційська комісія – це дорадчий орган Ради Європи, що перевіряє закони європейських країн на відповідність стандартам демократії, прав людини та верховенства права.
Традиційно "Венеційка" прискіпливо ставиться до оцінки ситуації, збирає думки всіх учасників процесу. Але не завжди все на 100% влучно: деякі її рекомендації звучать доречно, якщо ваша геолокація – у Страсбурзі, а не в Києві.
І причина тут – нерозуміння "Венеційкою" українських реалій, тонкощів процесів реформ та історичних контекстів.
Чому так стається? Цьому може бути кілька пояснень.
Окрім України, комісія співпрацює з ще понад 60 країнами. Її члени – судді, професори, депутати, які не живуть українськими реаліями 24/7 і відштовхуються від стандартів, напрацьованих за інших умов, в інший час, для інших країн і для іншої мети.
Для прикладу, незмінюваність суддів є доречною для країн з тією системою, яка вже працює і яку потрібно зберегти. Для України ж це є абсолютно згубно, адже наша задача – оновити суддівський корпус.
Суддівське самоврядування добре захищає від політичного впливу в країнах, де є довіра до судів.
Очевидно, що з корумпованими судами й органами суддівського самоврядування (наприклад, Радою суддів, яка постійно делегує до різних комісій "своїх" людей) в Україні цей рецепт приречений. Про те, що це не працює в Центральній і Східній Європі, дослідники писали неодноразово.
Окрім цього, з 2022 року члени Комісії ще не приїздили в Україну в рамках раніше звичних місій. Такі візити давали змогу оцінити ситуацію безпосередньо, поспілкуватися з ключовими експертами та адаптувати висновок відповідно. Наразі консультації відбуваються віртуально.
Тож попри те, що рекомендації Венеційської комісії традиційно користуються високою довірою в Україні та ЄС, ці поради можуть не працювати на практиці і не відповідати нашим унікальним обставинам.
І як у випадку нового рішення – навіть шкодити та відкидати нас назад у реформі судочинства.
Коли позиція Комісії "хиталася"
Восени 2020 року Конституційний суд України (КСУ) ухвалив сумнозвісне рішення, яке фактично зруйнувало систему антикорупційного контролю.
Під гаслом "захисту незалежності судової влади" судді фактично зруйнували антикорупційну інфраструктуру, визнавши неконституційними положення про електронне декларування, відкритий реєстр статків чиновників і кримінальну відповідальність за брехню в деклараціях.
Виникла загроза втрати безвізу та фінансової підтримки з боку ЄС і Міжнародного валютного фонду.
Тоді Венеційська комісія різко розкритикувала аргументи суду й підтримала відновлення антикорупційних механізмів – а згодом порадила реформувати сам КСУ через прозорий конкурс за участю міжнародних експертів і представників громадянського суспільства.
Це стало відправною точкою для подальших змін. А у 2021 році Комісія підтвердила правильність цього підходу та зберегла просту логіку: якість добору до КСУ = якість рішень суду.
Вже після початку повномасштабного вторгнення, коли у червні 2022 року Україна отримала статус кандидата в члени ЄС, реформа Конституційного суду стала частиною пакета із семи зобов’язань, які Україна мала виконати.
Як відповідь, у серпні у Верховній Раді з’явився законопроєкт №7662 щодо добору суддів до КСУ. Проте тут позиція Комісії "хитнулася".
У новому терміновому висновку вона фактично погодилася на "розмитий" формат конкурсу. Через фактологічні помилки і хибні висновки комісія дала рекомендації, які нівелювали саму суть реформи.
Зокрема, рішення Дорадчої групи експертів (ДГЕ), яка відбирає суддів КСУ, замість обовʼязкових стали рекомендаційними, а міжнародні експерти не отримали вирішального голосу в комісії, де іншу половину складають представники президента, парламенту і З’їзду суддів.
Це відкривало двері для політичного впливу на добір суддів КСУ.
19 грудня 2022 року після хвилі критики з боку громадянського суспільства Венеційська комісія знову змінила позицію: вона вже прямо рекомендувала зробити рішення ДГЕ обов’язковими і додати туди сьомого члена (міжнародного експерта).
Але було запізно: за тиждень до того Верховна Рада ухвалила закон про процедуру добору суддів КСУ Дорадчою групою експертів у складі трьох українських та трьох міжнародних експертів.
Участь останніх підвищила прозорість процедури, однак залишався простір для блокування рішень з боку українських членів комісії.
У 2023 році з’явився новий законопроєкт, який виправляв попередні прогалини. Венеційська комісія оцінила законопроєкт і підтримала вирішальний голос міжнародних експертів у комісії з добору, наголосивши на потребі заповнення вакансій у КСУ без затягувань.
Одразу після цього Верховна Рада врешті ухвалила згаданий закон, який остаточно вдосконалив процедуру добору суддів КСУ.
Ця історія демонструє, що позиція Венеційської комісії може "гойдатися" і, замість очікуваної експертності, грати на руку українській владі. Але завдяки системному діалогу й наполегливості громадянського суспільства ми вийшли на правильний результат.
Коли "універсальні стандарти" суперечать українським реаліям
Іншим зобов’язанням України перед ЄС у вже згаданому "пакеті для статусу кандидата" було оновлення законодавства про національні меншини.
За словами експертів, ця вимога з’явилася для заспокоєння Угорщини і стосувалась ухвалення необхідного рамкового закону про нацменшини.
Попри те, що Україна офіційно не зверталася за думкою Комісії, у червні 2023 року "Венеційка" вийшла з різко критичним висновком щодо ухваленого у грудні 2022 року Закону про національні меншини.
Тоді ці рекомендації викликали широкий суспільний резонанс, адже вони пропонували звузити використання української мови у публічному просторі.
Фактично втілення рекомендацій "Венеційки" відкотило б назад політику мовної деокупації від російської мови.
Пізніше Комісія вийшла зі ще одним висновком, де наголосила на надмірній тривалості заборони використовувати російську мову на публічних заходах, навіть після завершення війни.
Як зауважили експерти, "заборона використання (досі) найпоширенішої мови меншин у країні протягом декількох років після завершення війни навряд чи відповідатиме умовам законних обмежень".
Ця історія є яскравим прикладом, де "універсальні" норми зіштовхнулися з українською реальністю.
Поширеність російської мови в Україні – це не прояв "національної меншини", а спадок імперського тиску, і тому її захист у нинішніх умовах не можна ототожнювати із захистом мовних прав меншин.
Судова реформа під загрозою
Нове рішення Венеційської комісії є найсвіжішим прикладом, де, попри загалом позитивний для просування судової реформи висновок, деякі рекомендації можуть знівелювати корисні здобутки.
Трохи контексту. На запит Вищої ради правосуддя експерти Венеційської комісії розглядали та дали думки щодо трьох законопроєктів: №13137 і 13137-1 (майже ідентичні) про дисциплінарні процедури, а також щодо перевірки декларацій доброчесності і родинних зв’язків суддів (законопроєкт №13165-2).
Два перші законопроєкти (один із них ініційований, зокрема, Денисом Масловим, головою комітету Верховної Ради з питань правової політики) фактично унеможливлюють звільнення суддів за дисциплінарні порушення.
Це дозволить залишитись на посадах суддям, що мають паспорти РФ, хабарникам і колаборантам.
Або – суддям, спійманим на п’яному водінні.
Саме за це були звільнені одіозний Павло Вовк та кілька інших суддів Окружного адмінсуду Києва, ексголова Верховного суду Всеволод Князєв та Олексій Тандир, який збив на смерть нацгвардійця.
Законопроєкти також звільняють суддів від відповідальності за неподання або брехню в майнових деклараціях, скасовують кваліфоцінювання як форму дисциплінарного покарання, відкривають можливості для блокування скарг на недоброчесних суддів та підвищують шанси сумнівних кандидатів отримати суддівську посаду.
Потрібно відзначити, що Венеційська комісія все ж серйозно розкритикувала ці законопроєкти.
Зокрема, Комісія не підтримала зменшення необхідної кількості голосів для призначення на посаду судді, відсторонення судді від здійснення правосуддя у зв’язку з відкриттям дисциплінарної справи та ініціювання проваджень щодо суддів судами вищих інстанцій, Радою суддів чи Тимчасовою слідчою комісією Верховної Ради, а також відсутність відповідальності за відмову судді пояснити походження статків, набутих до призначення на посаду.
Комісія резюмувала, що цим змінам явно бракує послідовності та комплексного підходу, а тому пропонує ефективно використовувати наявні механізми.
Водночас Комісія не висловила чіткої позиції щодо кількох ключових загроз законопроєкту:
- скасування відповідальності суддів за неподання чи неправдиві відомості в майнових деклараціях, а також ліквідації кваліфікаційного оцінювання як форми дисциплінарного покарання.
- щодо кардинального звуження змісту основної підстави для звільнення суддів ("поведінка, що порочить звання судді або підриває авторитет правосуддя"), "Венеційка" пропонує звузити цю підставу ще більше.
Також деякі рекомендації можуть фактично відкотити назад уже досягнутий прогрес. Наприклад:
"Сімейний імунітет". Комісія пропонує виключити дисциплінарну відповідальність суддів за розкішне життя членів їхньої сім’ї, яке перевищує їхні доходи.
Очевидно, що це тільки посилить тренд переписування майна на родичів і унеможливить притягнення до відповідальності судді за незаконне збагачення.
Наприклад, суддя у відставці Володимир Сіверін, троє дітей якого отримали квартири у подарунок, зокрема шестикімнатну квартиру площею 222 кв. м. Чи суддя Олег Хрипун, який, за даними Bihus Info, "періодично бував" у незадекларованому будинку вартістю близько 34 млн грн, в якому проживає його колишня дружина.
До слова, фіктивне розлучення – ще одна поширена схема у суддів для приховування майна.
Обмеження скаржників. Наразі кожен може подати скаргу на суддю, якщо йому відомо про порушення. Втім, Комісія рекомендує звузити коло скаржників лише до "постраждалих від дій судді" або тих, хто має певний "законний інтерес".
Як наслідок, судді залишаться без покарання, адже переважна більшість їхніх порушень не мають потерпілих або ті не подають скарги. Це стосується випадків керування у нетверезому стані, хабарництва, отримання суддею російського громадянства, колабораціонізму.
Громадські активісти, які роками викривали недоброчесних суддів, не зможуть подати скаргу на суддю.
Принаймні, поки не доведуть наявність у них "законного інтересу".
Для прикладу, якби ця норма була чинною раніше, 87 суддів, яких притягли до відповідальності за скаргами Фундації DEJURE, уникли б покарання.
"Блокування подання скарг". Законопроєкт містить положення, які дозволяють заблокувати скарги на суддів – норми, спрямовані проти громадськості й на користь суддівської мафії.
Достатньо, щоб одну скаргу протягом року відхилили – і подальші можуть визнати "зловживанням", встановивши плату до 30 тис. грн за кожну нову скаргу на три роки. Венеційська комісія, хоча й дала певні зауваження щодо цього, але не оцінила реальних ризиків для блокування легітимних скарг.
Анонімізація рішень. Комісія закликала анонімізувати дисциплінарні рішення і обмежити публічний доступ до них у часі. У наших реаліях це значно ускладнить перевірку серйозності та системності дисциплінарних порушень суддів у майбутніх конкурсах на ключові посади у судовій владі.
Загалом через те, що законопроєкти містять низку справді шкідливих положень, їхнє ухвалення за основу буде хибним кроком. Тому необхідно підготувати інакший законопроєкт, що враховуватиме посилення дисциплінарних процедур.
Щодо рекомендацій до іншого законопроєкту, який оцінювала Комісія та що стосується перевірки декларацій доброчесності і родинних зв’язків суддів, тут теж є низка проблем.
Так, у законопроєкті №13165-2 так і не передбачено одноразової перевірки чинних суддів Верховного суду за участю міжнародних експертів – питання, щодо якого Венеційська комісія не висловила чіткої позиції.
Саме така перевірка є критично необхідною, адже Верховний суд роками блокує очищення судової системи, ухвалюючи рішення, що відкочують реформу назад, і залишається символом безкарності у сфері правосуддя. Без цього довіра до Верховного суду залишиться на критично низькому рівні, а сама реформа ризикує знов перетворитися на косметичну.
Також і офіційні звіти ЄС про розширення, і програма підтримки ЄС для України Ukraine Facility прямо вимагають подолання корупційних ризиків у Верховному суді шляхом посилення системи перевірки декларацій доброчесності суддів.
Попри висновок Венеційської комісії, остаточну оцінку цим законопроєктам ще дасть Єврокомісія.
І дуже ймовірно, що вона буде негативною, адже запропоновані норми явно не відповідають зобов’язанням України перед ЄС.
Зокрема, кілька місяців тому профільний директорат Єврокомісії вже "наполегливо рекомендував" залучити міжнародних експертів для перевірки топсуддів, а також критикував відсутність спеціальної перевірки декларацій доброчесності суддів вищих спеціалізованих судів та Верховного суду.
* * * * *
Свіжий висновок Венеційської комісії створює серйозні виклики для подальшого розвитку судової реформи та перевірки доброчесності суддів.
Спершу його можуть використати нардепи для обґрунтування шкідливих законодавчих змін.
Потім, як наслідок, дисциплінарна система знову стане щитом для недоброчесних суддів, а не інструментом очищення.
І тут є значна загроза, що Україна втратить те, що великими зусиллями вибудовувала багато років у важкій боротьбі за оновлення судів. Такий розвиток подій може значно ускладнити, а то й унеможливити виконання наших євроінтеграційних зобов'язань, особливо на тлі скандалу із НАБУ і САП та провалу голосування у Верховній Раді за двох суддів Конституційного суду.
Слід памʼятати, що Комісія дає стандарти, але відповідальність за те, як вони працюють, лежить на нас.
Саме тому експертна спільнота й суспільство мають зберігати активну роль – не сліпо погоджуватися чи навпаки, заперечувати, а осмислено адаптувати європейські стандарти до нашої реальності.
Водночас особливою залишається роль Євросоюзу, адже саме він має усі необхідні важелі впливу.
При цьому переважна більшість українців прагнуть вступу до ЄС, а близько 73% українців підтримують тиск міжнародних партнерів на українську владу задля очищення системи правосуддя. Адже саме від цього залежить, чи стануть наші суди взірцем верховенства права, чого так очікують українці.
Стаття підготовлена експертами Фундації DEJURE та Центру протидії корупції