Фото eu-ua.kmu.gov.uaШлях до ЄС із мінімум ризиків: навіщо проводити оцінку впливу євроінтеграційних змін
Оцінка впливу (impact assessment) – це загальноєвропейська практика, яка передбачає системний, структурований процес аналізу та прогнозування економічних, соціальних, екологічних, адміністративних наслідків, що проводиться до прийняття відповідних політик та регуляцій.
Тим самим – мінімізуючи потенційні ризики цих рішень.
Усі країни, що вступали в ЄС, проводили оцінки впливу як на етапі переговорів, так і надалі – на етапі імплементації зобов’язань та оцінки нових регуляцій в межах ЄС. А деякі країни ЄС вже провели оцінки впливу потенційного вступу України до ЄС.
Для України, яка перебуває в активній фазі переговорів про вступ до ЄС, оцінка впливу – це не лише технічна процедура, а ключовий інструмент, який, зокрема, має гарантувати довіру до процесу євроінтеграції.
Чому це важливо саме зараз
Україна має інтегрувати сотні актів законодавства ЄС. Без системного аналізу ризиків і витрат це може призвести до перекосів у секторах, надмірних витрат для бізнесу та держави чи втрати конкурентоспроможності.
Натомість оцінка впливу дозволяє:
- визначити вартість і час імплементації конкретних рішень;
- зрозуміти вразливі сектори й підготувати механізми підтримки;
- дозволяє європейським партнерам оцінити взаємовигідні ефекти та переваги для ЄС від інтеграції України, що підвищує прозорість і довіру у переговорному процесі;
- окреслити потенційних "переможців" інтеграції — ті галузі, що отримають нові можливості;
- підвищити ефективність переговорів з ЄС та забезпечити більш ймовірний і ґрунтовний доступ до міжнародного фінансування для імплементації acquis.
Європейський досвід
У Європейському Союзі застосовуються два види оцінок впливу: спрощена та розширена.
Спрощена оцінка впливу здійснюється для всіх запланованих змін і передбачає верхньорівневий аналіз потенційних ризиків та можливого впливу.
Якщо виявляються значні ризики або суттєвий вплив на економіку, суспільство, довкілля та/або бюджетні витрати, проводиться розширена оцінка впливу.
Так само розширена оцінка використовується у випадку значних потенційних вигод.
Розширена оцінка впливу передбачає:
- Ґрунтовний системний SWOT-аналіз, який включає як залучення стейкхолдерів, так і аналіз достовірних (fact-based) даних;
- Моделювання та сценарне прогнозування;
- Визначення масштабів та характеру впливу, включно з ризиками та потенційними вигодами;
- Cost-benefit analysis (аналіз витрат і вигод).
- Консультації та комунікацію результатів.
На основі цього формуються висновки щодо необхідних часових горизонтів і ресурсів для мінімізації ризиків та максимізації позитивних ефектів.
Завдяки цьому в ЄС зменшуються регуляторні ризики, а політика сприймається як більш прозора та справедлива.
Український контекст
Державний науково-дослідний інститут інформатизації та моделювання економіки у співпраці з Deloitte та Ernst & Young (EY) розробив Методологію проведення розширеної оцінки впливу адаптації законодавства України до права Європейського Союзу (acquis ЄС).
Така оцінка проводиться щодо тих актів права ЄС, адаптація яких, як очікується, матиме значні економічні, соціальні або екологічні наслідки, або вимагатиме значних бюджетних витрат для України.
Особливістю представленої методології є її адаптованість до завдань наближення законодавства України до права ЄС у процесі переговорів про вступ України до ЄС.
Стандартна оцінка впливу передбачає дослідження потенційних наслідків нової законодавчої ініціативи. Відповідні звіти зазвичай містять аналіз сценарію "без змін" та детальний аналіз альтернативних способів державного втручання.
Однак у випадку адаптації законодавства України до права ЄС відсутня можливість вибіркової імплементації acquis чи розроблення принципово нових актів.
Тому традиційні елементи оцінки впливу не підходять для оцінки євроінтеграційних змін.
Натомість актуальним є порівняльний аналіз сценаріїв: невідкладного приведення законодавства у відповідність до acquis ЄС або ж надання перехідних періодів. Ці особливості враховані в розробленій методології.
Методологія включає:
- загальні вимоги до обсягу, викладу і типової структури (за ключовими розділами) звіту з розширеної оцінки впливу;
- орієнтовний перелік питань, на які слід відповісти при аналізі економічних, соціальних та екологічних наслідків адаптації;
- настанови з проведення консультацій із зацікавленими сторонами та представлення результатів у звіті;
- опис рекомендованих методичних підходів до узагальнення результатів оцінки впливу та підсумкового аналізу "хто виграє, а хто програє" від адаптації;
- рекомендації щодо використання методів моделювання для оцінки непрямих наслідків адаптації.
За різними оцінками, від 140 до 180 актів acquis ЄС потребують проведення розширеної оцінки впливу для України. Водночас на рівні експертів і профільних міністерств триває дискусія щодо переліку питань та підходів до оцінювання.
Важливо зазначити, що, згідно з європейськими практиками, предметом оцінок можуть бути як окремі акти, так і сектори чи галузі економіки.
Принципово важливо, що Україна налаштована проводити прозору та збалансовану політику євроінтеграції, у тому числі шляхом системного застосування інструменту оцінки впливу.
Це дозволить мінімізувати ризики, підвищити ефективність ухвалення рішень, сформувати прагматичні та економічно обґрунтовані відносини з ЄС, а також забезпечити більш прогнозований і гарантований доступ до фінансування заходів з імплементації acquis.
Публікації в рубриці "Експертна думка" не є редакційними статтями і відображають винятково точку зору автора
Ігор Гужва
в.о.директора Державного НДІ інститут інформатизації та моделювання економіки