Дональд Туск та Польща загалом мають шанс вибороти місце у центрі європейської політики, потіснивши Німеччину

Польща на чолі ЄС: як Туск забирає у Німеччини роль лідера та що чекає на Україну

14/01/2025, 10:27:43

Не лише Україна, а й Європа загалом покладає великі сподівання на польське головування у ЄС.

Шість місяців на чолі Ради Євросоюзу – звісно, недостатній час для сталого успіху. Та надії, спрямовані ЄС на Польщу, не обмежуються цими рамками. Сподівання на Польщу відображають вакуум лідерства в Європі, який Варшава здатна і прагне заповнити, враховуючи зростаючу економічну та геополітичну проєвропейську позицію країни.

Втім, це збігається з періодом, коли Польща також переглядає власну європейську політику в кількох сферах.

Перше – це оборонна політика ЄС, де зараз стрімко прискорюються зміни. Під впливом війни в Україні та перемоги Дональда Трампа в США зростає розуміння, що Європа має кардинально збільшити витрати на оборону і взяти на себе більше відповідальності за власну безпеку. Це особливий виклик для Польщі, традиційно скептичної до європейського виміру оборонної політики.

Реклама:

Друге – це розширення ЄС, що знову на часі. Досі Польща завжди була прихильником вступу до ЄС нових членів. Але зараз вона також опинилася в ролі країни, яка особливо постраждає від потенційних наслідків розширення, що змушує Варшаву переглянути політику.

Третє – те, що пріоритетом ЄС стала "низьковуглецева економіка". Це створює особливі виклики для Польщі через її особливо високу залежністю від вугілля: у 2023 році понад 60% електроенергії в Польщі вироблялося з вугілля.

На додаток, зараз змінюється карта польських альянсів всередині ЄС та її відносини з основними партнерами.

Ця стаття пояснює, як Польща планує вирішувати всі ці проблеми та чи обмежують вони її здатність до справжнього лідерства в ЄС.

Роль Польщі в ЄС за 20 років після вступу. Що буде далі?

Польща найбільше з нових членів ЄС виграла від свого вступу до Союзу.

Економічна модель ЄС спрацювала тут надзвичайно добре (за окремими винятками на кшталт суднобудівної галузі). Польський ВВП подвоївся між 2004 і 2022 роками, зрісши на 40% вище, ніж за сценарієм, якби країна лишилася за межами ЄС.

Ключову роль у зростанні відіграли участь Польщі у спільному ринку та фундаментальна реформа державних інституцій під час процесу вступу. Їхній вплив був важливішим навіть за 235 млрд євро коштів ЄС, що надійшли до Польщі в період з 2004 по 2022 рік.

Причому Польща зростала навіть у той час, коли "стара Європа" стагнувала, а Південна Європа була у кризі.

Сьогодні, утім, це може змінитися.

Успіх Польщі в ЄС був зумовлений трьома складовими:

•       відносною міцністю її нових інституцій;
•       суспільним консенсусом;
•       економічною моделлю, заснованою на низькій вартості робочої сили.

Ця економічна модель вичерпує себе. Вартість робочої сили зростає, а польську економіку починає блокувати залежність від вугілля з високим рівнем викидів, видобуток якого є надзвичайно дорогим.

Суспільний консенсус у Польщі щодо членства в ЄС все ще є сильним, але все частіше чути євроскептиків, особливо щодо міграційної та кліматичної політики. Крім того, політичний консенсус розмили вісім років правління партії "Право і справедливість" та постійні конфлікти з євроінституціями.

Логіка європейської політики згуртованості також послабилася за останні роки, коли з’явилася обумовленість виплат кліматичними питаннями та верховенством права.

Вона залежить від того, чи вдасться їй сформувати мінливі пріоритети ЄС за допомогою власної довгострокової стратегії модернізації.

Залежно від сценарію, майбутня європейська інтеграція може або знову стати ключовим рушієм розвитку Польщі – або, навпаки, поглибити її слабкість.

Польське головування почне формувати цей шлях.

Російська агресія, яка змінює ЄС

Вторгнення Росії в Україну у 2022 році спричинило фундаментальні зміни у підході до оборони. Перемога президента Трампа може ще більше порушити табу ЄС у цій сфері.

Для Польщі безпека – знайома сфера. Вона є таким собі гаслом польського головування майже в усіх сферах: від економіки до енергетики, від інформаційної до, звісно ж, військової. Побудова оборонного союзу є метою, яка присутня в усіх відповідних планах європейських інституцій на наступні п'ять років.

Однак оборонна самодостатність точно не є тією темою, яку просувала Варшава.

Двигуном ідеї оборонної незалежності Європи у США постійно була Франція, натомість Польща, як і багато східноєвропейських держав, ставилася до цього скептично. Для неї це видавалося загрозою для існуючого "розподілу задач", де ЄС відповідає за поглиблення економічної і політичної співпраці, а НАТО – за військову співпрацю.

У 2022 році ЄС перетнув символічний Рубікон, коли погодився спрямовувати кошти Європейського фонду миру для фінансування закупівлі військової техніки для ЗСУ.

У найближчі 10 років ЄС має виділити додатково 500 млрд євро, каже Урсула фон дер Ляєн.

Польща, яка має намір витратити 4,7% свого ВВП на військові потреби у 2025 році (186 млрд злотих, або понад 43 млрд євро), вже несе значну частину цих витрат. Але якщо йдеться про наявні кошти самого ЄС, то вони непропорційно малі: до початку наступної бюджетної перспективи доступно лише 1,5 млрд євро.

Варшава підтримує пропозицію Андрюса Кубілюса, комісара з питань оборонної промисловості. Кубілюс пропонує, щоб спільні запозичення здійснювалися лише коаліцією країн, які цього бажають. Це дозволяє уникнути потреби в одностайності (і вето Угорщини). До того ж, оскільки це не буде ініціативою ЄС, Велика Британія та Норвегія також можуть взяти участь.

Дискусія точиться також щодо цілей цих витрат.

Варшава наполягає на важливості підготовки Європи до можливого вторгнення через чотири роки, і для цього закуповувати озброєння там, де воно є зараз. Натомість Франція та Італія (які, на відміну від Польщі, є великими виробниками озброєнь) лобіюють наголос цих витрат на закупівлях у європейської збройової промисловості.

Також Варшава хоче включити в рамки оборонної політики ЄС будівництво "Східного щита": укріплень в країнах Центрально-Східної Європи та спільного протиракетного та протиповітряного захисту Євросоюзу.

Шляхи припинення війни

Іншим фундаментальним питанням, яке тісно пов'язане з розвитком європейських оборонних можливостей, є роль ЄС у мирних переговорах і можливі гарантії безпеки для України.

Позиція Польщі полягає в тому, що найкращим рішенням було б запрошення України до НАТО.

Варшава залишається дуже обережною у ставленні до ідей Франції та інших про введення військ європейських держав в Україну для стабілізації можливої угоди про припинення вогню. Варшава вказує на те, що відсутність гарантованої підтримки такої операції з боку США означатиме величезний ризик, а також стане знаковим моментом у питанні безпекового партнерства з США.

По-друге, використання європейських ресурсів для операції в Україні, безумовно, вплинуло б на поточні оборонні плани НАТО.

По-третє, присутність польських військ в Україні вважається проблематичною для деяких польських політиків з політичних та історичних причин. По-четверте, ця тема є політично суперечливою, оскільки Польща стоїть перед вирішальними президентськими виборами в травні 2025 року.

У кожному разі, ситуація в Україні та навколо неї надалі формуватиме підхід Польщі до оборонного співробітництва в Європі, трансформація якого лише розпочалася.

Рух України до ЄС: Польща – захисник чи суперник?

Війна в Україні відродила політику розширення, що була фактично заблокована з 2013 року.

Польща традиційно підтримувала розширення ЄС, вбачаючи в ньому ключовий інструмент забезпечення стабільності та демократизації країн-сусідів, розуміючи геополітичну потребу, а також економічні аргументи. Україна є важливим торговельним партнером і потенційно великим ринком.

Але в реальності початок руху України до вступу в ЄС створив тріщини в іміджі Польщі як безумовного прихильника інтеграції східного сусіда.

Погіршення почалося навесні 2023 року, коли Польща під впливом фермерських протестів зажадала перегляду рішення ЄС про скасування тарифів на українські товари з 2022 року (імпорт з України дійсно значною мірою завдяки притоку зернових та олійних культур, у тому числі тих, що мало імпортувалися до великої війни).

У квітні 2024 року ЄС запровадив квоти на імпорт особливо чутливої продукції. Однак термін дії цього механізму закінчується в червні 2025 року. Тож попереду – нові переговори між ЄС та Україною в першій половині року, в яких значну роль, ймовірно, відіграватиме Польща.

З листопада 2023 року по січень 2024 року польські компанії-перевізники влаштували блокаду переходів на кордоні з Україною, протестуючи проти недобросовісної, на їхню думку, конкуренції з боку українських колег. Вони стверджували, що українські водії перевозять вантажі в межах ЄС і не обов’язково дотримуються трудового та екологічного законодавства ЄС.

У відповідь на це до Угоди між Україною та ЄС про вантажні автомобільні перевезення внесли "захисний механізм", який запровадив додаткові вимоги до українських водіїв і дозволяв призупинити дію угоди в певних географічних регіонах, якщо вона спричиняла "серйозні порушення" на місцевому ринку автомобільних перевезень. Ці зміни, здається, стабілізували ситуацію.

Але подальша інтеграція українського ринку в європейський залишатиметься ключовою проблемою і викликом для польської політики щодо розширення ЄС.

Попри це, саме поступова інтеграція України до європейського ринку буде ключовим елементом політики ЄС щодо України у передвступний період. Пошук правильного балансу буде завданням високої політичної чутливості для Польщі, що може генерувати напруженість і кризи також і в наступні роки.

Не менш важливими є двосторонні питання між Польщею та Україною, які можуть кинути тінь на політику розширення.

У ЄС вже є такий досвід з Північною Македонією, для якої двосторонні проблеми історичного, мовного та політичного характеру призвели до справжніх криз, блокуючи її рух до вступу. У випадку Польщі та України, країн, пов'язаних складною і заплутаною, частково також кривавою історією, такі ризики також є високими.

Хоча в польських дебатах лунали заклики не пов'язувати ці дебати з питанням членства в ЄС, протилежна думка є домінуючою.

Втім, під час польського головування, ймовірно, для України все ж будуть добрі новини: відкриється перший кластер у переговорах (fundamentals), можливе відкриття кластера з питань зовнішньої та безпекової політики.

Та найважливіші рішення щодо розширення ще попереду.

Ключовим елементом польської позиції на переговорах про вступ України до ЄС мають стати так звані "перехідні періоди", передусім щодо певних сільськогосподарських товарів – Польща вимагатиме додаткового часу, наприклад на відкриття певних ринків для українських товарів, для трансформації тих своїх галузей, яким загрожує українська конкуренція.

А от щодо зміни системи голосування в ЄС, про яку часто згадують, Польща зберігає консервативну позицію. Під час свого першого візиту до Брюсселя Туск наголосив, що "революційні зміни не потрібні", незалежно від позиції Франції та Німеччини щодо реформ ЄС.

Правила ринку ЄС: Польща не встигає за часом

Історія розвитку Польщі за останні тридцять років контрастує з траєкторією економічного розвитку Союзу в цілому. Польща була однією з найбільш швидко зростаючих країн світу, в той час як інші країни ЄС втрачали свої позиції.

Але цей період добігає кінця.

Польща наздоганяє середній показник по ЄС, а ЄС змінює свою модель на більш вимогливу до Польщі.

Зараз ЄС зацікавлений у підтримці сектора інновацій та нових технологій, а також цифрового ринку. У цій сфері потенціал польських гравців обмежений.

Декарбонізація, ще один новий пріоритет ЄС, залишається особливо складним питанням для Польщі, енергетика якої найбільш залежна від вугілля в Європі. При цьому рік за роком розбіжності між цілями ЄС та економічною моделлю Польщі ставали дедалі помітнішими. І хоча за останні роки Польща досягла помітних успіхів, особливо в інвестиціях у відновлювану енергетику та скороченні викидів – темпи змін були недостатніми з огляду на масштабність викликів і необхідність узгодження з політикою ЄС.

До 85% енергії в Польщі виробляється з викопних видів палива, а сам енергетичний сектор є одним з найбільш вуглецевомістких у Європі. У 2018 році на вугілля припадало 82% виробництва електроенергії в Польщі, а до 2023 року ця частка знизилася до 63%.

Для порівняння, у 2022 році у загальному виробництві електроенергії в ЄС частка вугілля становила лише 16%. Чеська Республіка, яка посідає друге місце за рівнем вугільної залежності, виробляла лише 43% електроенергії з вугілля. Тобто немає жодної іншої держави ЄС, де ця проблема є настільки виразною.

Вугілля також є джерелом палива для 30% індивідуальних домогосподарств, а централізоване теплопостачання також базується переважно на вугіллі.

За оцінками, виконання вимог енергетичної політики ЄС коштуватиме Польщі 527,5 млрд євро. Однак ціна, яку доведеться заплатити, уникаючи енергетичної трансформації або відкладаючи її, є набагато вищою в довгостроковій перспективі. У 2022 році вартість імпорту викопного палива сягне історичного максимуму – 193 млрд злотих (близько 41 млрд євро).

Значні короткострокові витрати створюють небажання приймати рішення, враховуючи потенційні соціальні та політичні наслідки. Польща поки що є єдиною країною в ЄС, яка не оголосила дату відмови від викопного вугілля.

Виклики стосуються не лише енергетичного сектора, але й, що найважливіше, декарбонізації промисловості, на яку припадає 20% ВВП Польщі (один з найвищих показників в ЄС).

Протягом двох десятиліть членства Польщі в ЄС розвиток промисловості значною мірою базувався на низькій вартості робочої сили, добре освічених кадрах і відносно дешевій енергії. Але ці двигуни зростання вичерпуються, а ціни на енергоносії для промисловості в Польщі – через зростання вартості викидів вуглецю – сьогодні є найвищими в ЄС.

Ці дилеми та міркування формують польський підхід до економічного та енергетичного порядку денного ЄС та деяких бюджетних питань.

Польща та її друзі

У міжурядовому вимірі, який має вирішальне значення для функціонування ЄС, партнерство між Францією та Німеччиною завжди вважалося особливо важливим. Сьогодні це партнерство переживає кризу (як і обидві згадані країни).

Ставлення інших країн до франко-німецького лідерства також змінюється, навіть під час ухвалення рішень в ЄС. Сьогодні Німеччина може бути в меншості під час голосування в Раді ЄС (як у випадку з директивним рішенням щодо тарифів на китайські електромобілі).

Однією з сильних сторін Польщі є особиста позиція Дональда Туска, що має повагу у багатьох країнах ЄС.

Втім, поки що Веймарський трикутник з Францією та Німеччиною залишається найважливішим форматом міжнародної співпраці для Польщі, хоча ця співпраця стикається з багатьма проблемами – не в останню чергу через складнощі у франко-німецьких відносинах.

Важливою подією минулого року став перехід Польщі з Вишеградської групи до Нордично-Балтійської вісімки (NB8) – головним чином через схоже сприйняття російської загрози. Однак є багато ознак того, що і в питаннях формування єдиного ринку ці країни можуть грати разом – щоб в європейському економічному управлінні не домінували лише Франція та Німеччина.

Криза Вишеградської групи здається перманентною: Угорщина, а також Словаччина мають абсолютно відмінне сприйняття не лише Росії, але й Китаю, що віддаляє їх від Польщі.

Чи може Польща стати лідером?

Польща перебирає на себе головування в Раді ЄС не лише у вирішальний момент для Європи, але й у ситуації, коли Польща також переоцінює свою європейську політику.

Не лише ЄС сьогодні стоїть перед обличчям фундаментальної трансформації. Це стосується і Польщі.

Водночас на Польщу покладаються сподівання, що вона заповнить прогалину в лідерстві, якого сьогодні так потребує ЄС. Варшава, безумовно, має багато сильних сторін, щоб взяти на себе таку роль. Дональд Туск – один з найдосвідченіших політиків у Європі. Не менш важливим є той факт, що історія Європи пишеться сьогодні в Центральній та Східній Європі.

Адже війна в Україні значною мірою визначатиме майбутнє континенту та його інтеграцію.

Утім, перебираючи на себе роль лідера, Польща не керується всеосяжним та амбітним баченням Європи, необхідність якого Дональд Туск завжди ставив під сумнів. Підсумовуючи свій п'ятирічний термін на посаді голови Європейської ради, Туск сказав: "У наших роздумах про майбутнє Європи ми повинні керуватися здоровим глуздом і почуттям часу".

Перехід головування в ЄС від Віктора Орбана до Дональда Туска, який відбувся 1 січня, має символічний вимір. Ці два політики сьогодні якнайкраще представляють радикально різні підходи до ключових дилем, що стоять перед Союзом: щодо Росії, ліберальної демократії та солідарності і єдності ЄС.

Що ж, доля Європи не вперше вирішується в Центральній Європі.

Але чи не вперше саме цей регіон має шанс стати суб’єктом історії та суттєво вплинути на майбутнє всього континенту.

Автори: 

Пйотр Бурас, директор варшавського офісу European Council on Foreign Relations

Міхал Матлак, дослідник, політичний радник в Європейському парламенті