Безпекову угоду з США офіційний Київ представив як проривну і найпотужнішу з усіх підписаних. Це виявилося не зовсім так. Фото AFP/East NewsПраво на допомогу. Які недоліки має безпекова угода з США та чи збережеться вона за Трампа
13 червня на саміті G7 в Італії президенти України і США підписала довгоочікувану безпекову угоду, мета якої – забезпечити боєздатність ЗСУ під час війни та стримувати Росію від нового нападу, допоки Україна не вступить до НАТО. Угода із США стала сімнадцятою у переліку безпекових домовленостей України із західними партнерами, які Україна підписує на виконання домовленостей, досягнутих на минулорічному саміті НАТО у Вільнюсі.
Зважаючи на особливу роль США у наданні безпекової підтримки, вона була найочікуванішою.
Початково лунали прогнози, що договір з американцями може стати одним із перших. Втім, у Вашингтоні тривалий час не хотіли вести переговори про нього, чекаючи на затвердження безпекового пакета для України Конгресом, тому узгодження суттєво затягнулося.
На жаль, доводиться визнати, що попри численні заяви, мовляв, американська угода є сильнішою за домовленості з усіма іншими партнерами, зміст документа про це не свідчить. Попри те, що угода із США, на відміну від усіх раніше підписаних, має статус юридично зобов’язуючої, значна частина її положень сформульована як наміри або "політики", а багато важливих положень перенесені в додаток, який є юридично необов’язковим.
Реклама:
Це не означає, що США хочуть уникнути підтримки України, а радше свідчить, що вони (як і інші партнери) прагнуть зберегти гнучкість у регулюванні рівнів допомоги для України.
Утім, у такій версії угода навряд чи зможе виконати одне зі своїх ключових завдань – переконати Кремль, що Захід має твердий намір зберігати рівень безпекової допомоги Україні, необхідний для протидії російській агресії. Також угода не створює суттєвих юридичних бар’єрів для зміни політики США (наприклад, у разі обрання Трампа президентом), хоча й може підсилити негативні політичні та репутаційні наслідки для США в разі відмови від підтримки України.
Не слід сприймати положення угоди як доконаний факт. А згаданий додаток до неї взагалі передбачає періодичний перегляд співпраці за ним. До слова, безпекова співпраця між США та Ізраїлем вимагала багатьох років зусиль та побудови спільної довіри. Тому важливо визнавати недоліки угоди з нашим ключовим партнером та постійно ставити її покращення на порядок денний.
І навпаки, ігнорування реальності та штучне завищення очікувань від угоди можуть зробити ведмежу послугу Україні в довгостроковій перспективі.
Про все це та про простір для покращення угоди з США читайте у цій статті.
Гібридна угода
Безпекова угода з США дійсно відмінна від усіх досі підписаних Україною угод з іншими партнерами.
Це і використання термінології, характерної для обов’язкових угод (наприклад, "сторони" в угоді з США замість "учасників" в угодах з іншими партнерами), наявність дієслів "shall"/"повинні" у деяких положеннях угоді, а також вжите словосполучення "набирає чинності". Все це в міжнародній практиці розглядається як індикатори міжнародного договору. На додаток Україна та США погодили намір зареєструвати угоду в ООН, що може стати додатковою ознакою обов’язковості документа.
Однак це не робить автоматично обов’язковими усі положення угоди.
Переважна більшість її положень навмисно прописані не як зобов'язання. До слова, Київ це усвідомлює: зокрема, після підписання документа президент Зеленський зазначив, що той має "юридично обов’язкову частину".
Щоби позначити не зобов’язуючий характер норм, автори угоди використовували терміни на кшталт "США мають намір…" та "…це є політикою США". Крім того, значна частина важливих положень угоди, у тому числі щодо постачання озброєння для України, винесені у додаток до угоди, в якому зазначено, що той не має обов’язкової сили і "не має на меті створення прав чи зобов'язань за внутрішнім або міжнародним правом".
По суті, додаток, ймовірно, створили саме для положень, які США не були готові помістити в обов'язкову угоду.
Стандарт та цілі допомоги
Одні з найважливіших положень безпекової угоди передбачені у статті 2 за назвою "співробітництво у сфері оборони та безпеки". Серед іншого, ця стаття визначає стандарт допомоги США Україні: він сформульований як підтримка "надійної оборони та здатності до стримування".
Вже тут ми не бачимо юридичних зобов’язань: цей стандарт визначено тільки як "політику" США. Також у додатку до угоди є "політичне зобов’язання" (тобто не просто політика) "підтримувати Україну в розбудові сучасних, оперативно сумісних із НАТО Сил оборони, здатних надійно стримувати і, в разі необхідності, захищати від майбутньої агресії".
Примітно, що частина партнерів пішла суттєво далі, ніж США.
Наприклад, британська, французька та італійська угоди містять амбітнішу мету, ніж просто захист і стримування, та прагнуть до забезпечення здатності України повністю відновити свою територіальну цілісність.
Угода з США не містить ні юридичного, ні політичного зобов’язання Штатів щодо забезпечення здатності України звільнити всі свої території.
Хоча американська угода передбачає, що безпекові зобов’язання (commitments) в ній "спрямовані на підтримку зусиль України щодо перемоги в нинішній війні", у ній не визначено, що таке "перемога у війні", і щодо цього можуть бути різні тлумачення. І навіть це гнучке положення не сформульоване як зобов’язання забезпечити відповідну військову спроможність України.
Не визначає американська угода і критеріїв стандарту "надійної оборони та здатності до стримування"; остання проблема стосується також інших підписаних угод.
Тож Україні слід активно працювати з США та іншими партнерами для визначення єдиного стандарту підтримки (адже партнери допомагають колективно) та його наповнення конкретними придатними для оцінки критеріями.
Тут доречно згадати про американську безпекову допомогу Ізраїлю, яку часто подають як орієнтир для українських безпекових угод.
У ній стандарт допомоги визначений як якісна "технологічна та тактична" військова перевага Ізраїлю над арміями сусідів, яка дозволяє "стримування та за потреби подолання кількісно переважаючих сил супротивника". Причому спершу цей підхід був визначений не законодавчо, а політично, і лише у 2008 році, після тривалого неформального використання в американо-ізраїльській співпраці, цей стандарт був детально кодифікований у законодавстві США. З того часу президент США юридично зобов’язаний робити постійну оцінку "якісної військової переваги" Ізраїлю.
Щодо України стандарт вже визначений в угоді як політика Вашингтона, але над його конкретним наповненням та подальшою формалізацією треба працювати.
Зброя та інші засоби підтримки
Щодо конкретної безпекової допомоги, в тому числі поставок зброї, в угоді також немає жодних юридичних зобов’язань.
Натомість декларується "намір (а не зобов’язання. – Ред.) звертатися до Конгресу США з проханням про виділення коштів для сталої підтримки надійних оборонних і стримувальних спроможностей України в час війни та миру".
Також стаття 2 передбачає, що посилення співпраці з Україною "може включати" (тобто може і не включати, це не зобов’язання) навчання, надання товарів і послуг оборонного призначення, спільні військові маневри, навчання та посилення оборонно-промислового співробітництва.
Юридично необов’язковий додаток до угоди також закріплює "намір" США (тобто знову ж таки без зобов’язань) "надавати довгострокову матеріально-технічну, тренувальну, консультативну, розвідувальну, оборонно-промислову, інституційну та іншу підтримку для розвитку ЗСУ" та підтримувати "військову міць України, а також розвиток і трансформацію її військових спроможностей по всьому спектру бойових функцій шляхом надання зброї, обладнання, тренувань та іншої допомоги в координації з партнерами". Причому деталізація цього наміру прописана доволі непогано з розбивкою на сфери та напрямки – ППО/ПРО, вогнева спроможність, повітряні сили тощо, щодо яких наведені політичні зобов’язання США.
Наприклад, Сполучені Штати декларують, що "зобов'язуються підтримувати Україну в розбудові багаторівневої, інтегрованої системи протиповітряної та протиракетної оборони". Однак перед цими зобов’язаннями йдеться про те, що США "мають намір" надавати відповідну допомогу, що додає певну невизначеності в природу таких положень. Крім того, нагадаємо, все це записане у додатку, юридично не обов’язковому для виконання.
В угоді є і зобов’язуючі для США норми.
Зокрема, сторони домовилися "сприяти належному обміну розвідувальною інформацією та поглибленню співпраці між їхніми розвідувальними службами". Це важливе положення, хоч йому і бракує конкретики. Що таке "належний обмін" та як саме сторони будуть йому "сприяти" – ймовірно, буде деталізовано на рівні розвідувальних служб.
Окрім цього, стаття 2 передбачає юридичні зобов’язання сторін зустрічатися та координуватися на постійній основі щодо безпекових питань, визначених в угоді.
А от жодних сум допомоги угода з США не визначає – і це негативно вирізняє її серед угод з іншими партнерами України. Тут доречно згадати, що меморандум про співпрацю між США та Ізраїлем (який, до речі, не є юридично обов'язковим) передбачає розміри американської безпекової допомоги Ізраїлю протягом десяти років. У Вашингтоні не погоджуються на таке зобов'язання для України на цьому етапі – можливо, серед іншого, через непередбачуваність у час триваючої війни. Але Україні слід продовжувати ставити це питання на порядок денний.
Окремо важливо зазначити закріплення "наміру" США працювати над допомогою ЗСУ в рамках багатонаціональних коаліцій з розбудови військово-повітряних сил, артилерії тощо. Створення таких коаліцій в рамках формату "Рамштайн" є важливою ініціативою для здатності Києва до самозахисту та стримування Росії.
Додаток до угоди також передбачає "наміри" та "плани" США щодо програми тренування для ЗСУ та майбутніх спільних навчань.
Механізм протидії майбутній агресії РФ
Як і угоди з іншими партнерами, угода з США передбачає механізм реагування на майбутні збройні напади Росії (очевидно, йдеться про період після закінчення активної фази війни). Про схожий механізм Україна просила підписантів Будапештського меморандуму в 1990-х роках, але тоді отримала відмову.
На жаль, і тут угода із США передбачає слабший механізм, ніж, наприклад, угоди з Францією та Британією.
Стаття 2 документа передбачає, що у разі "майбутнього збройного нападу" або погрози такого нападу на Україну у США виникає юридичний обов’язок "негайно провести зустрічі, за можливості протягом 24 годин, на найвищому рівні для визначення відповідних подальших кроків та додаткових потреб у сфері оборони".
Для порівняння, угоди з Британією та Францією передбачають політичні зобов’язання провести консультації саме протягом 24 годин (без жодних "за можливості"), і мета цих консультацій сформульована не так розмито, як із США: вони пообіцяли Україні "визначення заходів, необхідних для протидії або стримування агресії".
Відносним плюсом угоди із США натомість є те, що вона прямо передбачає реагування також на "погрози нападу" та обумовлює, що консультації мають відбуватися на найвищому рівні.
Але на цьому юридичні зобов’язання США щодо протидії майбутнім нападам Росії закінчуються.
Усі інші елементи сформульовані як наміри та гнучкі політичні обіцянки
Натомість, наприклад, британська угода передбачає політичні зобов’язання Лондона щодо швидкої та сталої допомоги у сфері безпеки, сучасну військову техніку в усіх необхідних сферах, а також економічну допомогу; Лондон зобов’язується накласти на Росію економічні та інші обтяження; консультуватиметься з Україною щодо її потреб, коли вона здійснює своє право на самооборону, закріплене у статті 51 Статуту ООН.
Усе це британці сформулювали саме як своє зобов'язання ("…undertakes that …it would…" в англійській версії).
А отже, Україні слід працювати з американською стороною, аби з часом положення американської угоди в частині механізму протидії майбутнім збройним нападам принаймні не поступалися за змістом положенням угод України з іншими партнерами.
Реформи: Україна зобов’язана, але до певної міри
Стаття 4 угоди передбачає, що Україна "повинна докласти зусиль" (це юридичне зобов’язання) для впровадження низки реформ, серед іншого, щодо правосуддя, боротьби з корупцією, а також правоохоронних, безпекових, податкових та митних органів.
Угода містить доволі детальний перелік обов’язкових напрямків реформ.
Втім, із цими положеннями не все так просто. Адже впровадження реформ часто передбачає необхідність ухвалення відповідного законодавства. А закон "Про міжнародні договори" передбачає, що договори із зобов’язаннями Києва щодо ухвалення законів України підлягають ратифікації Верховною Радою.
А ратифікація американської угоди, так само як і інших безпекових угод з партнерами, не передбачена.
Без цього може йтися хіба що про зобов’язання президента докласти зусиль для ухвалення законів у парламенті, але не щодо зобов'язань України їх ухвалити. Тлумачення угоди про зобов’язання парламенту з цього приводу суперечитиме українському законодавству з потенційними ризиками недійсності угоди відповідно до статті 46 Віденської конвенції про право міжнародних договорів.
Низка інших положень прописана переважно декларативно.
Так, в угоді зафіксовано, що вона є ланкою до майбутнього членства України в НАТО, хоча жодний часовий горизонт такого майбутнього не визначено. Є юридичне зобов’язання сторін співпрацювати "задля досягнення справедливого й тривалого миру", але що підпадає під це поняття – не визначено.
Чи досягає угода своїх цілей?
Угода є гарним початком формалізації безпекових відносин між США та Україною.
Багато її положень передбачають корисні кроки для досягнення здатності України до самозахисту та стримування Росії.
Примітно, що, враховуючи риторику української влади, є високі шанси сприйняття угоди як надійної українським суспільством. Так, опитування громадської думки свідчать: більшість українців вважають, що безпекові угоди від партнерів "сприятимуть зміцненню України у протистоянні російській агресії".
Водночас малоймовірно, що на цьому етапі така угода змусить Кремль зменшити свої очікування на те, що допомога України з боку Заходу з часом зменшиться або закінчиться. Зрештою, Росія має досвід участі, наприклад, в угоді щодо іранської ядерної програми, в якій адміністрація Обами зробила зобов’язання США гнучкими, і зрештою Трамп без особливих перешкод вийшов з цієї угоди.
До того ж у разі повторного приходу до влади в США Дональда Трампа у нього не буде серйозних юридичних перешкод для погрози зменшенням рівнів допомоги для впливу на політику України. Звичайно, що дії всупереч угоді або навіть її остаточне розірвання (яке Вашингтон має право зробити, повідомивши Київ за шість місяців) можуть призвести до значних політичних та репутаційних втрат для США, в тому числі до зменшення віри союзників і партнерів в американські обіцянки. Але не зрозуміло, чи це зможе стати вирішальним чинником для рішення Трампа.
Більше шансів на подолання цих очікувань Кремля мали б угоди з чіткими юридичними зобов’язаннями, бажано ратифіковані парламентами, однак партнери поки обрали інший шлях.
Окремо слід відзначити, що право на розірвання угоди з будь-яких причин з шестимісячним повідомленням, яке присутнє в більшості безпекових угод з партнерами, є доволі проблемним для України, оскільки зменшує довгострокову передбачуваність допомоги. Наприклад, минулорічна безпекова угода США з Бахрейном також передбачає можливість розірвання з попередженням за шість місяців, але таке розірвання дозволяється тільки після п’яти років дії угоди.
А отже, наявні угоди, включаючи американську, мають простір для покращення.
Враховуючи, що безпекові угоди з партнерами є проміжним замінником НАТО на певний час навіть після закінчення війни, важливо не перебільшувати "остаточність" наявних текстів угод. Київ має підстави ставити їхнє подальше покращення на порядок денний. У тому числі – під час найближчого саміту НАТО у Вашингтоні.
Ставки для України занадто високі, аби миритися з надмірною гнучкістю обіцянок партнерів.
Автор: Михайло Солдатенко,
дослідник Гарвардського університету, викладач Києво-Могилянської академії, юрист-міжнародник