Не відбудовувати наосліп: яким має бути повоєнне відновлення України і що влада робить не так?
Фото: EPA/UPGЩо слід вважати відбудовою?
Коли ми говоримо про післявоєнну відбудову, то перш за все мова про відновлення економіки. Адже саме гроші роблять ще більше грошей. Глобальна мета цього процесу – зробити так, щоб бізнес і населення знову генерували валовий продукт для держави. І що більші обсяги, то краще.
А це означає, що далеко не кожна активність держави, яка передбачає витрачання бюджетних чи донорських коштів, є сама по собі тим, що можна зарахувати до післявоєнної відбудови. Наприклад, відновлення ліній електромереж чи водогонів після ракетних ударів безумовно необхідне. Але тут швидше йдеться про відновлення критично важливих обʼєктів інфраструктури, необхідних для життєдіяльності людей.
Це звичні для держави та громад господарські процеси, які відбувались би й без війни. Не кожне відро асфальту, засипане в яму, є частиною процесу відбудови, а лише виконанням звичних функції тієї чи іншої державної або комунальної структури.
Натомість післявоєнна відбудова має єдину першопричину – війну, через яку значна частина громад і виробництв зруйновані. І так само єдину мету – зробити країну успішнішою, ніж вона була до війни. Очевидно, що й план відбудови мав би бути єдиним. Щоб кожен громадянин розумів, що і для чого робить влада. Адже на відбудову будуть йти, зокрема, і гроші платників податків. Проте з плануванням в уряду не все так добре, як мало б бути.
Фото: Міністерство інфраструктури УкраїниВажливість даних
Проблема з даними для планування державних процесів України абсолютно не нова. Адже понад два десятиліття не проводився перепис населення. Хоча в нормальних умовах його слід робити раз на 10 років. І не лише для того, щоб знати, скільки людей мешкає в країні. Ці дані важливі, але не вирішальні.
Значна частина державного планування прив’язана до того, якими є ці люди, а не лише скільки їх. Таких даних зараз наша держава не має і через відсутність перепису, і через масові зовнішні та внутрішні міграційні процеси, спричинені війною. І це серйозна проблема. Адже планування відбудови нерозривно пов’язане з демографією: кількістю людей, їхнім віком, географією розселення, кваліфікацією тощо.
Наочно масштаби проблеми демонструє розбіжність між даними ООН і Державної прикордонної служби щодо того, скільки людей виїхали з України після початку широкомасштабного вторгнення. Різниця – три мільйони осіб. ООН наводить дані, що близько 8 мільйонів людей покинули Україну через війну. Водночас Інститут демографії оцінює кількість українців за кордоном приблизно у 5 мільйонів, опираючись на дані Держприкордонслужби. То які дані є вихідними? Скільки людей у країні?
Ще гірша ситуація з розумінням подальших планів тих людей, які виїхали за межі країни. Потрібно уявляти, скільки з них збираються повернутися після війни і куди саме в межах країни. Адже не факт, що людина з Харкова повернеться в Харків чи переселенець із Маріуполя повернеться у Маріуполь. А від цього залежить, де і що ми маємо відбудовувати. Так само немає даних про кваліфікацію, освіту та професійні плани наших людей. А лише маючи цей набір даних, можна починати активно планувати.
Фото: Владислав СодельТакі дані реально здобути тільки після закінчення війни та проведення Всеукраїнського перепису населення. Згідно із законом, до програми перепису обов’язково включають питання про склад і родинні стосунки членів домогосподарства; стать; вік; дату і місце народження; сімейний стан; етнічне походження; мовні ознаки; громадянство; освіту; джерела засобів до існування; зайнятість; міграційну активність; житлові умови.
Іншого способу отримати ці дані від осіб, що проживають на території України, немає. Раніше уряд пропонував провести електронний перепис населення, зібравши дані мобільних операторів. Але такий підхід різко розкритикували демографи. І для планування відбудови він не дає майже нічого. Адже за результатами такого дослідження держава не знатиме про своїх людей майже нічого.
Другий блок необхідної інформації – дані від підприємств, які перемістилися в межах країни. Значна частина з них переїхала зі сходу і півдня на захід. Крім того, будь-які економічні відносини, які були з Росією, припинилися. Тому виробництва і бізнеси у сфері надання послуг або переорієнтувалися на внутрішній ринок, або на зовнішньоекономічну діяльність з країнами ЄС. Зовсім не факт, що підприємства, які переїхали з Миколаївщини чи Запоріжжя на Львівщину чи Закарпаття, повернуться назад. Виробництва, орієнтовані на ринок ЄС, з великою вірогідністю залишаться на нових місцях. Так само як їхні працівники, які мігрували за роботою.
Тому перед тим, як заявляти про готовність усе відбудувати, слід з’ясувати, чи дійсно потрібно відбудовувати все. А головне – для кого, бо центральним питанням у відновленні держави все ж є люди і їхні потреби, а не територія сама по собі.
Перші рішення: багато піару – мало стратегії
Прикладом того, як влада не планує стратегічно, але хоче справити гарне враження на міжнародну спільноту і людей, є рішення уряду про експериментальне відновлення постраждалих від війни населених пунктів. У ньому пропонують відбудувати п’ять знищених війною населених пунктів: селище Бородянка та село Мощун на Київщині, село Посад-Покровське на Херсонщині, місто Тростянець на Сумщині, село Циркуни на Харківщині та село Ягідне на Чернігівщині.
Це рішення по суті запускає відбудову без жодного чіткого плану. Перелік об’єктів для відновлення чи будівництва визначатимуть обласні державні адміністрації за пропозиціями влади громад. Остаточне рішення буде ухвалювати Агентство відновлення. У рамках експерименту дозволено відновлювати об’єкти всіх форм власності: і приватної, і державної, і комунальної.
Однак переліки об’єктів, які буде відновлено, управлінці громад повинні формувати з огляду на пріоритетні потреби громади. Фінансуватимуть експеримент з коштів Фонду ліквідації наслідків збройної агресії та інших незаборонених джерел. Список цих джерел, звісно ж, не окреслений.
Важливо зауважити, що цей експеримент триватиме впродовж 2023–2025 років. Під час його реалізації не будуть діяти порядок державного фінансування капітального будівництва та окремі положення Порядку використання коштів Фонду ліквідації наслідків збройної агресії. З одного боку, це суттєво спрощує прийняття управлінських рішень. З іншого – створює дуже широке поле для корупції та інших зловживань завдяки відсутності контролю за процесом витрачання грошей.
Понад те, процес відбудови цих населених пунктів не враховує суттєвого зменшення кількості мешканців. А також впливу таких змін на структуру зайнятості, а отже, на потребу в інфраструктурі та робочих місцях у цих громадах.
Відновлення окремих громад розпочинається без розробки комплексних підходів до майбутнього розвитку економіки держави та загальної моделі відновлення країни, і це може призвести до неефективного використання коштів.
БородянкаПріоритети
Аналізуючи вже наявні рішення влади щодо відновлення, складається враження, що чиновники не дуже переймаються тим, звідки брати гроші на втілення планів. Інколи розраховують на кошти місцевих бюджетів, інколи – на міфічні репарації. Але історія з Фондом ліквідації наслідків збройної агресії демонструє, що насправді відбувається з пріоритезацією потреб і яка ситуація з фінансуванням відновлення.
Восени 2022-го Верховна Рада створила Фонд ліквідації наслідків збройної агресії. Станом на травень до нього перерахували понад 60 мільярдів гривень. Першочергово ці гроші мали йти на відновлення критичної інфраструктури, забезпечення ВПО житлом, закупівлю обладнання для лікарень і шкіл. Проте вже у квітні цього року уряд вніс зміни в постанову і дозволив спрямовувати кошти фонду на виплати компенсацій за знищене та пошкоджене житло.
Це пов’язано з тим, що 22 травня набув чинності закон про компенсацію за знищене та пошкоджене житло. За цим законом, джерел фінансування компенсацій багато. Серед них кошти державного та місцевого бюджетів, міжнародних фінансових організацій, інших кредиторів та інвесторів, міжнародна допомога і навіть репарації Росії. Але поки цих грошей немає, урядовці вирішили переспрямувати гроші з інфраструктурних обʼєктів на житло.
Також уряд прийняв постанову про виділення 4,4 млрд гривень на програму відновлення житла «ЄВідновлення». Ці гроші можна буде використати на придбання будівельної продукції для поточного чи капітального ремонту, який отримувач компенсації робитиме самостійно або замовлятиме.
Найцікавіше, що ні в постанові про виділення 4,4 млрд гривень, ні в постанові про Порядок надання компенсації для відновлення житла в рамках ЄВідновлення немає навіть посилання на закон про компенсації. Виглядає, що в парламенті та уряді відбуваються паралельні процеси планування і законодавчого регулювання питань відбудови, які замість системного підходу породжують управлінський хаос.
Було б чесно, якби уряд чітко говорив про пріоритети і спроможність. Так, держава зобовʼязана виплачувати компенсації за зруйноване та знищене майно. Питання – в якому обсязі та коли. За даними Київської школи економіки, збитки житлового фонду від російської агресії станом на березень склали майже 2 трильйони гривень. Це трохи менше за розмір видаткової частини держбюджету на 2023 рік. Тому раціонально було б працювати в рамках затвердженої програми з чітким фінансуванням, а не роздувати її, перекидаючи кошти з інших напрямків. Щодо пріоритетності витрачання коштів, то українці підтримують підхід, коли спершу відновлюють підприємства та робочі місця, а вже потім житло.
********
Переглянувши рішення влади, які стосуються відбудови, напрошується кілька простих думок. Перша – плану немає. Не схоже, що хтось в уряді, парламенті чи іншій державній структурі намагається вибудувати якусь стратегію. А вона потрібна, щоб за дуже обмежених фінансових ресурсів максимально швидко й успішно відновити економіку країни.
Друга думка – тема відбудови буде основою передвиборчої кампанії влади після війни. Через це вже зараз високопосадовці керуються в ній логікою політичного піару куди більше, ніж здоровим глуздом і потребами людей.
По-третє, несистемний підхід до відбудови створює необмежений простір для корупції та інших зловживань з боку влади. Замість нових виробництв та індустрій навколо Києва та інших міст виросте кілька свіжих елітних містечок для чиновників-"героїв" відбудови.
Рецепт того, як не допустити подібного сценарію, доволі простий. По-перше, в Конституції написано, що найвищою цінністю держави є людина. Тому було б логічно в центр відбудови закласти принцип "гроші ходять за людиною". На практиці це означає, що якщо вчорашній мешканець Харківщини облаштувався і хоче далі жити на Закарпатті, то держава має йому допомогти з придбанням житла на новому місці, а не відбудовувати хату на попередньому, де він уже жити не хоче.
По-друге, створення робочих місць має бути пріоритетнішим за відновлення житла і вторинної інфраструктури. Завдання держави – дати працездатним людям, які постраждали від війни, можливість чимшвидше знову працювати, а не перетворити їх на вічних пільговиків. По-третє, має бути суспільний контроль за кожною витраченою владою копійкою. За таких умов буде шанс відбудувати країну справді кращою, ніж вона була до війни.