Спочатку було місто. Частина 4. Міське планування в місті Нью-Йорк

02/02/2023, 07:03:39

Фото: EPA/UPG

Міське планування міста Нью-Йорк описано в Розділі 8 Статуту міста Нью-Йорк «Міське планування», Розділі 25 Адміністративного кодексу міста Нью-Йорк «Землекористування», Розділі 62 Правил міста Нью-Йорк «Міське планування» і §9000-01 Правил міста Нью-Йорк.

Місцеве самоврядування в Нью-Йорку

Щоб розібратися в системі міського планування, треба ознайомитися із системою місцевого самоврядування в місті Нью-Йорк.

Штат Нью-Йорк, у якому розташоване місто Нью-Йорк, поділяється на 62 каунти (counties). П’ять з них територіально збігаються з боро (boroughs — райони міста) Нью-Йорк: Бронкс, Бруклін, Мангеттен, Квінс і Стейтен-Айленд. Кожен боро – це муніципальна корпорація, яка має певні повноваження, однак більшу владу мають міська рада і обраний мер.

Мешканці Нью-Йорка обирають мера, президентів боро, членів міської ради, громадського правозахисника та контролера. Ці посадовці несуть спільну відповідальність за нагляд за міською владою безпосередньо або через своїх призначених осіб.

Президенти боро обираються мешканцями і діють як речники, адвокати та лідери своїх боро, вони захищають потреби боро, виступають захисниками боро перед міською владою, державними корпораціями та приватними підприємствами. Президент боро призначає членів громадських рад дистриктів (district), з яких складаються боро.

Рада боро. У кожному боро є виборна рада, що складається з президента боро, членів ради та голів кожної громадської ради дистрикту, які можуть голосувати лише з питань, які безпосередньо стосуються їхніх дистриктів. Рада боро має повноваження ініціювати та переглядати комплексні плани або фрагментарні плани для боро та відповідальна за підготовку звіту про витрати та пріоритети капітального бюджету для боро, а також виступає посередником у будь-яких суперечках між громадськими радами дистриктів.

Громадські ради дистриктів є дорадчими групами кожного боро: їх 12 у Бронксі, 18 у Брукліні, 12 у Мангеттені, 14 у Квінсі та 3 в Стейтен-Айленді. Вони консультують щодо землекористування та зонування, беруть участь у формуванні міського бюджету та допомагають наданню послуг у своєму дистрикті. Є мобілізаційними для мешканців, які виступають проти конкретних проєктів. Громадські ради також можуть подавати власні плани розвитку, зростання та вдосконалення своїх дистриктів. Кожну громадську раду очолює районний менеджер, який має офіс і персонал, головною метою якого є координація надання послуг громаді.

Фото: надано автором

Усі ці сторони є дійовими особами в процесі міського планування. Але є ще три важливих гравці: це Комісія з міського планування, головою якої є директор Департаменту міського планування (DCP), DCP та міська рада, яка має свій комітет з цього питання і приймає остаточне рішення щодо змін у зонуванні.

Як це працює в Україні? Міське планування відбувається виключно на рівні міста. Районні ради не долучені до формування міських планів, мешканці не мають своїх законних представників на рівні дистриктів (квартальних або мікрорайонних утворень). Також українці не обирають міського громадського правозахисника та контролера (аудитора) діяльності міської влади. Усе вирішується без достатнього залучення мешканців.

Як сформована Комісія з міського планування, що вона робить?

Комісія з міського планування складається з голови та 12 членів. Мер призначає голову та 6 членів комісії, громадський правозахисник призначає 1 члена, президент кожного боро призначає по 1 члену від свого боро. Членів обирають за принципом їхньої незалежності, чесності і громадянської відданості. Усіх членів, крім голови, призначають за згодою міської ради. Жоден член Комісії не може займати будь-яку іншу посаду в місті.

Членів Комісії, крім голови, призначають на 5 років. Існує правило, що для кожних двох членів вибори відбуваються наступного року. Так досягають тяглості рішень, прийнятих Комісією.

Жоден член Комісії під час виконання своїх обов’язків не має права представляти інтереси будь-якої організації перед Департаментом, Комісією чи будь-якою іншою міською структурою, якщо Рада з питань конфлікту інтересів визначить, що така дія створює конфлікт інтересів із зобов’язаннями і обов’язками члена Комісії.

Засідання комісії з міського планування Нью-Йорка.

Цікаво, що Комісія з міського планування не є фаховою в сенсі українських містобудівних рад. Вона складається не з фахівців, а з беззаперечних моральних авторитетів містян. Звісно, Департамент міського планування всіляко допомагає їй у роботі.

Комісія з міського планування розглядає всі питання, пов’язані зі зміною функціонального призначення земельних ділянок, зміни в Плані зонування, плани розвитку, надає спеціальні дозволи тощо. Щорічно опрацьовує приблизно 450 заявок. Рекомендую ознайомитися з будь-яким протоколом Комісії на вибір: ретельність і спроба знайти консенсус у кожному питанні вражає.

Комісія з міського планування регулює висоту і величину будівель, площі дворів, громадських просторів і густоту населення в планувальних зонах міста. Також розміщення торгівлі та промисловості й будівель, призначених для спеціального використання.

Цікаво, що питання землекористування і містобудування в США невід’ємні одне від одного. Це єдиний закон, єдині правила, їх розглядає єдина Комісія з міського планування, і над цими питаннями працює один департамент (в Україні все дублюється двома видами законодавства і двома органами: з питань земельних і з питань містобудування).

Департамент міського планування (DCP)

Це головна установа з питань землекористування в місті Нью-Йорк. Департамент співпрацює з місцевими громадами та урядовими установами, розробляє основу для розвитку міста та узгоджує пріоритети стратегічного планування міста з потребами окремих громад (дистриктів). Він консультує та допомагає меру, президентам боро та міській раді в питаннях просторового планування та громадського благоустрою.

Глава Грецької православної архієпископії CША архієпископ Елпідофор (у центрі) благословляє будівництво з відновлення церкви Святого Миколая, яка була зруйнована під час терактів 11 вересня в Нью-Йорку, губернатор штату Нью-Йорк Ендрю Куомо (ліворуч), 3 серпня 2020.

DCP є зберігачем плану міста та фіксує на ньому всі затверджені законно зміни. Проводить безперервні дослідження та збирає статистичні дані, які слугують основою для рекомендацій планування.

Він надає громадським радам професійну та технічну допомогу під час виконування обов’язків щодо планування. У Статуті міста Нью-Йорк вказано, що DCP повинен наймати на роботу експертів з планування, інженерів, архітекторів. DCP має головний офіс і районні офіси в кожному боро Нью-Йорка.

Також DCP надає дозволи на встановлення вивісок і розміщення літніх майданчиків ресторанів, паркувальних місць і кафе. Щорічно керівник департаменту звітує перед мерією та мешканцями Нью-Йорка про досягнення цілей, поставлених Стратегією міського розвитку. Послуги департаменту здебільшого платні. З розцінками можна ознайомитися тут. Якщо мова йде про зміни в Плані зонування окремої земельної ділянки, плата становитиме від 2040 (за ділянки менш ніж 10 тисяч кв. футів) до 29485 доларів (за ділянки понад 500 тисяч кв. футів)

Чи має Нью-Йорк головного архітектора? Звісно, але про нього та його повноваження ми поговоримо в наступних матеріалах.

На відміну від Нью-Йорка, українські департаменти (управління) містобудування та архітектури не мають обов’язків набирати фахівців, як, до речі, і Мінрегіон. У великій кількості громад обов’язок головного архітектора виконує не архітектор за фахом, а на все профільне міністерство лише один архітектор займає керівну посаду на рівні структурного підрозділу. Також проблемою України й досі залишається відсутність даних і їхньої аналітики. Містобудівний моніторинг, на жаль, не проводиться. Відносини громадських рад з місцевими органами містобудування також складно назвати повноцінною співпрацею.

Цікавим є те, що в Нью-Йорку немає Департаменту земельних ресурсів (див. Статут міста). Його функції виконує Департамент міського планування (DCP). Питання землекористування невід’ємні від містобудування, між ними не має бути конфлікту, який штучно створено в Україні.

Будівництво в аеропорту Ла-Гуардія, район Квінс, Нью-Йорк, 12 квітня 2021 року.

Як відбувається планування міста?

Головними документами в Нью-Йорку є План (землекористування) міста і План зонування. План (землекористування) міста — це мапа, на яку нанесено вулиці і площі, парки, дитячі майданчики, двори, що примикають до вулиць, мости, тунелі та підходи до них, навігацію для пірсів і причалів. На плані зазначають ширину та розряди всіх вулиць. Якщо вулиця в місті використовувалася протягом понад двадцяти років без встановленого розряду, то розряд присвоюють автоматично залежно від способу користування вулицею, її ширини і поверхні.

Цікаво, що в боро можуть прийняти рішення про перейменування або найменування вулиці чи парку, але нанесення цих назв на План міста не є обов’язковим. Департамент транспорту фіксує ці нові назви на табличках іншого кольору.

Другий важливий документ — це План зонування, документація, яка в українських реаліях називалася би містобудівною (ЗУ "Про регулювання містобудівної діяльності" визначає зонінг як складову Генерального плану міста). Про це ми детальніше поговоримо в наступному матеріалі. Якщо коротко, План зонування є планом міста, розділеним на зони, в яких визначено допустимі види користування землею і допустимі параметри забудови.

Якщо ви хочете:

• змінити зонування (до прикладу, якщо у вашій планувальній зоні можна розміщувати житло, а ви маєте намір відкрити магазин на першому поверсі і це не передбачено планом зонування, або якщо «зміна» стосується висотності, щільності забудови, її типології та щільності населення);
• внести зміни до Резолюції про зонування;
• запросити дозвіл на спеціальне землекористування для певної ділянки;
• подати запит на внесення змін до Плану міста Нью-Йорк;
• отримати дозвіл на будівництво доступного житла чи інших громадських об’єктів, окрім шкіл як уповноважена містом установа;
• пропонуєте місце для капітальних (важливих, головних) проєктів;
• пропонуєте плани житлової забудови та плани відновлення міста;
• хочете встановити санітарні або прибережні полігони (звалища) або порушити інші питання, для яких існують процедури, встановлені міською радою,

для вас починається процедура, яка полягає в численних обговореннях за участю всіх сторін, описаних вище.

Спочатку зацікавлена сторона направляє заявку до Комісії з міського планування, звідки вона перенаправляється до громадських рад дистриктів, районних рад боро та президентів боро, яких стосується зміна. Після проведення громадських слухань на цих рівнях протоколи слухань направляють у Комісію. Комісія спільно з Департаментом робить допоміжні зустрічі: 1) для консультації заявників, що заявка подана в повному обсязі, 2) для спілкування з представниками дистриктів і боро. Засідання Комісії є відкритими, громадськість запрошують туди (потрібна реєстрація і встановлений часовий ліміт доповіді). Комісія приймає один з трьох варіантів рішення: 1) задовольняє заявку; 2) задовольняє із зауваженнями; 3) відхиляє заявку. Після чого передає всі матеріали до міської ради, яка приймає остаточне рішення.

Фото: EPA/UPG

Якість виписування процедур вражає — більш ніж 20 сторінок Розділу 62 Правил міста Нью-Йорк присвячено громадським слуханням, половина тексту — процедурі стратегічної екологічної оцінки з відповідними громадськими слуханнями. Також громадським слуханням підлягають процедури купівлі містом, здачі в оренду або продажу містом нерухомого майна, у тому числі земельних ділянок.

Плани розвитку міста Нью-Йорк, зростання та вдосконалення міста, боро і дистриктів можуть пропонуватися: мером, Комісією з міського планування, DCP, президентом боро, радою боро щодо земель, розташованих у його межах, громадською радою дистрикту щодо його землі. Будь-яке таке подання можливе лише після того, як рада чи президент боро, які пропонують такий план, проведуть громадські слухання.

Розклад громадських слухань розміщено на сайті мера.

Громадська рада дистрикту або рада боро може переглянути план, який не стосується його земель, і може вимагати його перегляду, якщо, на її думку, він суттєво впливає на добробут дистрикту чи боро, який обслуговує така рада. У такому разі вони заявляють про це, і Комісія включає їх у загальну процедуру обговорення планів.

Якщо таку практику застосувати в Україні, то будь-яка земельна ділянка, яка викуповується в міста або здається в оренду під забудову, будь-яке нерухоме майно, яке продає або купує місто, здається або береться в оренду, проходили б громадські слухання на рівнях кварталу (мікрорайону), району, міста.

Термін прийняття рішення — приблизно один рік. У законодавстві міста ретельно виписано, що відбувається, коли будь-який орган, який бере участь у процедурі, демонструє бездіяльність. Тоді включаються інші органі з чіткими вимогами щодо термінів розгляду заявок.

Саме так і будується демократія.

DCP попередньо зробить з вами інформаційну зустріч, щоб переконатися, що ваша заявка повна та готова до початку процесу громадського розгляду в місті.

Фото: holisticai.com

Якщо ваша забудова є законною, тобто відповідає Резолюції про зонування та має право на отримання дозволу на будівництво без розгляду DCP, звертайтеся за дозволом до Департаменту будівель (DOB), окрім випадків, якщо ви хочете здійснити будь-які дії з історичною будівлею або соціальним центром. Тоді ви йдете за процедурою громадських слухань.

Чи багато заявників звертаються зі змінами до Плану зонування? За даними DCP — приблизно 450 на рік. Серед усіх заявників на будівництво (за даними DOB — 140 000 дозволів на рік) це складає 0,32%. Це свідчить про те, що План зонування в цілому влаштовує і мешканців, і бізнеси. Зміни викликаються динамічним розвитком міста і є можливими.

Усі міста індивідуальні. У США це підкреслюється і посилюється

Особливістю міського планування в США є право вписати в міські правила будь-яку особливу інформацію, притаманну саме цьому місту, зберегти його «genius loci». До прикладу, в Адміністративному кодексі Нью-Йорка є обмеження на прокладання доріг через територію декількох університетів і коледжів. Також виписано окремі правила розташування кладовищ у каунті Квінс (актуально і для України, якщо згадати скандал з розташуванням військового кладовища на Лисій горі в Києві). Ніхто, крім релігійної корпорації, асоціації кладовищ, якщо вони мають землю, законно взяту до 17 липня 1947 року, або тих релігійних товариств, що зареєстровані до 1825 року, не може розмістити кладовище в цьому каунті.

Громадські простори

Окрему увагу місто Нью-Йорк приділяє громадським просторам, зобов’язуючи приватні бізнеси створювати ті, що залишатимуться в приватній власності. Громадський простір у приватній власності – це площа, житлова площа, міська площа, громадська площа, підвищена площа, аркада, наскрізна аркада, наскрізна галерея, наскрізне з’єднання з блоками, відкритий зал, критий пішохідний простір, загальнодоступний простір або розширення тротуару; інше приватне відкрите або закрите приміщення, яке повинно бути відкритим для громадськості, щодо якого DCP веде запис у базі приватних громадських просторів, доступний через вебпортал відкритих даних; та інші приватні відкриті чи закриті приміщення, які мають бути відкритими для публіки відповідно до будь-якої з постанов уряду міста Нью-Йорк.

Департамент має право вимагати створення громадського простору на приватній земельній ділянці під час розгляду заявок. Вимога є обов’язковою до виконання.

Усі громадські простори в приватній власності наносять на мапу. На території такого простору є спеціальна табличка, яка вказує на статус цієї території, час для відвідування, власника і відповідальну контору, яка її експлуатує. DCP мінімум раз на три роки проводить перевірку того, як експлуатують громадський простір, а також своєчасно реагує на скарги мешканців.

Фото: EPA/UPG

Міські програми, проєкти та стратегії в Нью-Йорку

Місто керується Муніципальною стратегією до 2050 року, яка визначає основні задачі, які ставить перед собою міська влада. Тут немає міських цільових програм, що підтримують загальну стратегію, як це прийнято в Європі та Україні, але є поняття «covered project» (захищений великий інфраструктурний проєкт), «capital project» (великий проєкт), «міський проєкт» — будівлі, які надають міські послуги, і міська програма «FRESH», яка має на меті розширити кількість продовольчих магазинів свіжих продуктів.

Головним інструментом міського планування є Інструмент даних про справедливий розвиток. Він розробляється DCP і доступний в інтернеті для публічного використання, оновлюється DCP принаймні раз на рік і представляє категорії, дані та показники на рівнях кварталу (мікрорайону), дистрикту, боро, міста. Інструмент здатний автоматично генерувати звіти.

Категорії, дані та показники Інструменту даних про справедливий розвиток:

•  демографічні умови
•  економічна безпека домогосподарства
•  якість життя в районі та доступ до можливостей
•  безпека житла, доступність і якість
•  виробництво житла
•  індекс ризику переміщення

У кожному дистрикті і боро DCP щорічно формує профіль громади. Це набір даних для певної території, отриманий з Інструменту даних про справедливий розвиток. Він включає расові звіти, розподіл домогосподарств за рівнями доходу, тягар оренди, перелік кількості робочих місць у кожному секторі чи професії, середній рівень заробітної плати, а також расовий та етнічний склад та рівень освіти робочої сили. Зі щорічних профілів громади можна легко прослідкувати тенденції та зробити відповідні дії для гармонізації і вирівнювання рівня життя в місті.

Фото: EPA/UPG

Існує вичерпна аналітика про якість життя різних верств населення Нью-Йорка, міська влада може впроваджувати певні дії, використовуючи зміну зонування, правил, інструменти приватно-державного партнерства тощо, щоб забезпечити справедливий розвиток міста. Є зрозуміла документація і чіткі процедури внесення змін до неї. Система залучення мешканців на всіх рівнях, рішення пропонують фахівців, рекомендують беззаперечні моральні авторитети, приймає міська рада. Мешканці обирають власного правозахисника і контролера-аудитора міської влади.

Годі й казати, що в українських містах ситуація протилежна. Елітне житло, яке приваблює людей з високим рівнем доходу, генерується приватними забудовниками, програм будівництва міського житла не існує, нерівність, що виникає між районами міста, не перебуває в полі зору місцевих органів містобудування та архітектури, взагалі органів місцевого самоврядування. Проблеми містобудівної документації всім відомі. Представництво мешканців не таке потужне.

Що пропонує законопроєкт 5655 з описаної моделі? Нічого! Жоден інструмент, захід, структура, принцип, метод чи процедура, які використовують США в системі міського планування, не  відображені в так званій містобудівній реформі. Включення приватного контролю за будівництвом, нівелювання ролі міської влади і виключення мешканців з участі в реалізації містобудівної політики — це принципи ініціативи 5655. Очевидно, що це ніяк не пов'язано з американською моделлю, яка вважає максимальний прояв демократії основним методом досягнення успіху в розвитку міста.

Розмірковуючи, чому найліберальніша країна світу, де право власності освячене традицією і законом, так активно залучає мешканців до прийняття рішень у містах, я зрозуміла: 

Тому, що демократію не можна купити.