getty imagesВсе по 10%: скільки коштуватиме Україні радикальна податкова реформа
Чи можливо реалізувати в умовах війни чи після її закінчення озвучені заступником голови Офісу президента плани щодо кардинального зниження податкових ставок.
В Офісі президента напередодні заявили про радикальну податкову реформу. Йдеться про зниження ставок податку на прибуток підприємств, на доходи та на додану вартість (ПДВ). Більше того, ухвалення найбільших змін до податкового законодавства за часів незалежності наче може статись ще до закінчення війни.
"Я – великий прихильник таких радикальних податкових змін, причому вважаю, що їх, мабуть, треба робити зараз. Це також наш унікальний шанс змінити культуру сплати податків у країні", – заявив напередодні заступник керівника ОП Ростислав Шурма.
За пів року активних бойових дій економіка вже встигла адаптуватися до життя у новій парадигмі. Проте чи прийшов час повертатися до розмов про податкову реформу і чи можливо її реалізувати в умовах війни чи після її закінчення?
Реформа "все по 10%"
Концепція податкової реформи, яку обговорюють в Офісі президента, отримала назву "10-10-10". Вона передбачає зниження ставок ключових податків до 10%, зокрема: податку на прибуток підприємств (наразі – 18%), податку на доходи фізичних осіб (18%) та ПДВ (20%).
Крім цього, пропонується скасувати єдиний соціальний внесок (ЄСВ, 22% від фонду оплати праці працівника, а для ФОПів – щонайменше 22% від мінімальної зарплати) та вдвічі підвищити ставку військового збору – до 3%.
Разом зі зниженням ставок в Офісі президента пропонують скасувати усі податкові пільги, посилити відповідальність за порушення податкового законодавства, а також надати Державній податковій службі доступ до інформації про банківські рахунки платників податків, тобто фактично скасувати банківську таємницю.
"Ми не пропонуємо нічого унікального. Наприклад, у США відповідальність за порушення податкового законодавства є чи не найбільшою серед усіх можливих правопорушень", – заявив Шурма.
Над цією концепцією крім Шурми, працювали також економісти Михайло Кухар з Ukraine Economic Outlook, Анатолій Амелін з "Інституту майбутнього" та Андрій Длігач з Advanter Group.
Чи є підтримка такої податкової реформи?
Плани провести в Україні податкову реформу команда Володимира Зеленського озвучувала ледь не з перших днів після приходу до влади. Проте їм так і не судилося реалізуватися: спочатку через пандемію, а потім через вторгнення Росії.
За декілька тижнів до 24 лютого у владних кабінетах обговорювалася концепція реформи, яка мала переосмислити низку податків та зборів. За задумом ті зміни мали відчути передусім звичайні українці, адже основний акцент робився на оподаткування доходів фізичних осіб.
Без ЄСВ і з вищим податком на дохід: яку податкову реформу готує влада і що буде з ФОПами
Автором тієї ідеї був голова податкового комітету Ради Данило Гетманцев. І у разі, якщо Офіс президента наважиться внести до парламенту законопроєкт про реформу "10-10-10", то саме комітету Гетманцева доведеться вирішувати, чи пропускати її у парламентську залу.
ЕП запитала у Гетманцева, чи підтримує він ідею нової податкової реформи та якими можуть бути компенсатори потенційних втрат для бюджету.
"На перше питання мені важко відповісти, доки автори не нададуть відповідь на друге питання та математичні розрахунки", – не без іронії відповів Гетманцев.
Реформа "10-10-10" не знаходить підтримки й в профільних держорганах. Так, у Національному банку гостро розкритикували цю ідею, зазначивши, що її проведення загрожує фінансовій стабільності.
"В умовах значного зниження надходжень від податків внаслідок війни й відсутності їх компенсаторів НБУ не може підтримати ініціативи, які зумовлюватимуть розширення бюджетного дефіциту. Такі кроки матимуть негативні макроекономічні наслідки, які ускладнюватимуть не тільки поточну макроекономічну ситуацію, але й повоєнне відновлення економіки.
Водночас НБУ підтримує зміни до податкового законодавства, які сприяють спрощенню адміністрування податків, на складність та витратність якого часто нарікає бізнес, без негативного ефекту на податкові надходження", – зазначили в НБУ.
Не знайде підтримки ідея Шурми й у Міністерстві фінансів. Хоча офіційно в Мінфіні потенційну реформу коментують стримано. "Будь-які зміни до податкового законодавства в тому числі з метою лібералізації та зниження ставок податків можуть бути здійснені після проведення всебічних економічних розрахунків та за умови винайдення відповідних компенсаторів", – зазначили у відомства.
Що заважає провести реформу зараз
Дефіцит бюджету
Видатки на оборону зросли у рази, а податкові надходження впали. У бюджеті утворився велетенський дефіцит, який довелося покривати за рахунок емісії гривні.
Щомісяця лише на армію витрачається близько 100-120 млрд грн. Ще стільки ж йде на інші напрямки, зокрема на роботу лікарів, освітян та рятувальників.
При цьому сума доходів, які збирає податкова та митниця, становить лише близько 80-100 млрд грн. Часто цього не вистачає навіть на те, аби профінансувати оборону держави, не кажучи вже про інші видатки.
Кошти, яких не вистачає на проведення видатків доводиться позичати. Якусь частину дають міжнародні партнери, а якусь Мінфін залучає на внутрішньому ринку. Решту – "друкує" НБУ.
Багато гривні не буває. Чому НБУ увімкнув на повну "друкарський верстат" та які будуть наслідки?
Проте грошова емісія у великих обсягах несе загрозу виникнення гіперінфляції. Тому в уряді вже активно просувають ідеї підвищення податків. Зокрема, повернення скасованих раніше акцизів на пальне чи запровадження податку на купівлю валюти імпортерами.
ЕП спробувала змоделювати, якими були б втрати доходів державного бюджету у разі, якби варіант податкової реформи "10-10-10" запрацював з 1 січня 2022 року.
Так, у січні-червні надходження від податку на прибуток підприємств були б меншими на 28,7 млрд грн, від податку на доходи фізосіб – на 21,7 млрд грн, а від ПДВ – на 97,24 млрд грн. Разом – 147,68 млрд грн.
А якщо додати до цього ефект від скасування ЄСВ, то загальні втрати становили б 337,5 млрд грн.
У розрахунках використана податкова база, яка була в Україні у першому півріччі 2022 року, до якої застосовані запропоновані авторами податкової реформи ставки. Розрахунки не включають потенційного ефекту від детінізації економіки.Хоча у інвестиційній компаній Dragon Capital вважають, що у разі реалізації реформи "10-10-10" падіння доходів бюджету може не відбутися, але для цьоого необхідна низка умов.
Зокрема, з податкової системи мають зникнути усі спеціальні режими (по суті – пільги), сплата податків має стати обов'язковою для всіх без виключення, унеможливлення оптимізацій та "скруток", відсутність контрабанди, повна фіскалізація, виплата зарплат лише "в білу".
Крім того, держава не повинна створювати виключень для олігархів чи наближених до них секторів економіки, має пройти прозорий конкурс на посаду голови Національного антикорупційного агентства, проведено очищення судової системи та правоохоронних органів.
"При виконанні всіх вище перерахованих умов зниження доходів бюджету не буде. Проте для цього також треба повернути довоєнні акцизи та ПДВ на пальне, а також до кінця війни запровадити податок 10% на купівлю валюти, щоб знизити виведення коштів під фіктивний імпорт", – вважає генеральний директор Dragon Capital, власник УП, Томаш Фіала.
Хоча, треба визнати, що вищевказаний перелік умов є доволі великим, а ймовірність того, що усі вони виконаються разом із запровадженням податкової реформи мінімальна.
Автори реформи наводять свої власні розрахунки. Відповідно до них у разі, якби цю модель запровадили з 1 січня 2022 року, доходи зведеного бюджету та бюджету Пенсійного фонду знизилися б на 584 млрд грн.
Точність цих розрахунків викликає сумніви, оскільки незрозумілим є припущення авторів реформи щодо доходів та видатків бюджету за другу половину 2022 року.
Також, як стверджує заступник голови податкового комітету Ярослав Железняк, автори реформи навіть не уточнювали дані щодо податкових надходжень ДПС чи надходжень ЄСВ у Мінсоцполітики. Однак вони припустили, що у разі, якби реформу реалізували з 1 січня 2022 року, то річні видатки бюджету знизилися б на 350 млрд грн.
"Основним наповнювачем бюджету є держава, як би дивно це не звучало. У нас 4,8 мільйона людей працюють або у державних підприємствах, або чиновниками, тобто фактично прямо чи опосередковано отримують гроші з держбюджету і сплачують податки назад в бюджет. Тому ми оптимізуємо витрати держави, оптимізуючи те, що держава сплачує сама собі у вигляді податків та ЄСВ", – пояснив ЕП співавтор реформи Андрій Длігач.
Крім зменшення видатків автори "10-10-10" сподіваються збільшити доходи бюджету на 186 млрд грн за рік завдяки "мобілізації численних компенсаторів, які дозволять значно скоротити фіскальний розрив".
Серед них підвищення екологічного податку чи, наприклад, підвищення ставок ПДВ для фармпродукції та пального з 7% до 10%. Відтак, за розрахунками авторів реформи, якби її запустили з 1 січня, то дефіцит бюджету та, відповідно, потреби у залученні додаткового боргового фінансування, зросли б на 48 млрд грн.
Натомість, за розрахунками Київської школи економіки (КШЕ), здійсненими на базі бюджетних показників 2021 року, реформа може призвести до падіння доходів держбюджету на 30-40%.
Соціальна (без)відповідальність
Одна з найдорожчих для бюджету ідей реформи – скасування ЄСВ. Цей внесок є основним джерелом поповнення Пенсійного фонду. Всіх доходів фонду від ЄСВ і так не вистачає, аби забезпечити українських пенсіонерів навіть, м’яко кажучи, скромними за розмірами виплатами.
Крім проблеми розширення дефіциту Пенсійного фонду, скасування ЄСВ може призвести до повного зняття відповідальності з держави за соціальну підтримку як майбутніх пенсіонерів, так і людей, які тимчасово або назавжди втратили працездатність, стали безробітними.
"В разі скасування ЄСВ держава фактично скасовує все соціальне страхування на виплату пенсій, лікарняних, допомоги по безробіттю тощо. Відмовляючись від ЄСВ держава фактично відмовляється від пенсійної системи, в тому числі від спецпенсій, пенсій військовим тощо", – наголошують у КШЕ.
Детінізація та нові інвестиції
Зменшити втрати для бюджету можна було б за рахунок ефекту детінізації та жорсткішого контролю за платниками податків.
Длігач стверджує, що в межах підготовки реформи було проведено опитування підприємців. 80% з них заявили, що у разі реалізації реформи вони готові переходити "в білу" та сплачувати податки за ставками 10%. Водночас він не зазначив, яка частка "тіньової" економіки припадає саме на ці 80% підприємців.
"В цілому немає доведеної ефективності впливу зниження податків на детінізацію економіки. А в умовах війни, складної економічної ситуації, зниження ділової активності, найвірогідніше, що на першому етапі впровадження реформи, а це 1-3 бюджетних років, бажаного детінізаційного ефекту досягти не вдасться", – відзначають у КШЕ.
Зрештою, завжди знайдуться ті, хто як не платив податки за ставкою 18%, так і не буде цього робити. Навіть якщо ставку знизять до 10%.
Крім цього, зниження податків часто пов'язують з підвищенням інвестиційної привабливості. Але цей фактор навряд чи реалізується, якщо реформу проводити зараз. За даними опитування Європейської бізнес-асоціації (ЄБА) зросла кількість компаній у яких вичерпалися резерви – у травні таких було 29%, а у серпні – 32%. Про негативні очікування бізнесу свідчать й результати опитування, яке провів НБУ.
За умов, коли бізнес намагається вижити, про нові інвестиції мова не йде. Особливо в умовах, коли ніхто не може гарантувати, що проінвестовані кошти не буде змарновано через черговий ракетний удар росіян. Наразі компанії навпаки стараються перейти у тінь, щоб зберегти більше коштів та продовжити хоч якось функціонувати.
Існує ризик, що в умовах війни з надзвичайно великим дефіцитом бюджету, розмови про зниження податків можуть сприйнятися не як "запрошення" працювати прозоро, а навпаки – як застереження, що далі ситуація погіршуватиметься. Зрештою, недоотримані кошти державі доведеться десь брати й найбільш вірогідне місце – це Нацбанк.
Формальності
Катастрофічні наслідки для економіки, бюджету та, як наслідок, – обороноздатності країни – це не єдиний аргумент "проти" податкової реформи. Менш відчутний, проте все одно значущий полягає у тому, що така реформа закриє євроінтеграційні прагнення для України.
Чинні європейські податкові правила встановлюють певний рівень свободи для країн-учасниць щодо вибору їхніх податкових систем, але вони мають певні обмеження. Одне з них стосується ПДВ.
"Загалом, зазначені у реформі податкові зміни у певній частині суперечать євроінтеграційним прагненням України. Зокрема, базова ставка ПДВ не повинна бути нижчою ніж 15% для запобігання виникненню структурної неврівноваженості у ЄС та викривленню конкуренції (міститься в Директиві Ради ЄС)", – зазначають у Центрі аналізу публічних фінансів та публічного управління КШЕ.
Автори реформи "10-10-10" вважають, що обмеження ЄС не є перешкодою. Знизити розмір ПДВ до 10% вони планують на перші три роки – щоб подолати корупцію у цій сфері. Надалі ставку ПДВ можна буде підвищити до 15%, аби відповідати вимогам ЄС.
Попри це, зниження ставок навряд чи допоможе уряду у переговорах з міжнародними партнерами про фінансову підтримку під час війни. Донорам буде дуже складно пояснити, чому країна, для якої життєво необхідні їхні гроші, радикально зменшує власні джерела доходів.
Насамкінець, проведення радикальної реформи стало б суттєвою перешкодою у переговорах з МВФ про нову програму. Для фонду ключовою вимогою програми, ймовірно, буде консолідація бюджету – зменшення дефіциту через урізання видатків чи збільшення надходжень.
Чи буде реформа після війни?
Зрозуміло, що велика війна – це не час для податкових експериментів. Але чи можна провести реформу "10-10-10", наприклад, після перемоги?
Відповідь на це питання багато у чому залежить від того, як і коли саме закінчиться війна, якою з неї вийде українська економіка, якими будуть безпекові умови та багато іншого. Проте вже зараз можна проаналізувати фактори, які впливатимуть на можливості держави проводити таку реформу.
Інвестиційний "бум"
Після завершення війни Україна потребуватиме значних інвестицій у відбудову зруйнованої інфраструктури. І, якщо безпекові ризики мінімізують, то інвестори вкладатимуть кошти у відбудову країни.
Цьому сприятимуть, перш за все, євроінтеграційні перспективи: наявність спільного ринку з ЄС, яка поєднуватиметься з відносно низькою вартістю робочої сили. Проте, попри віру авторів реформи у залучення масштабних інвестицій через зниження ставок, у минулому податкова складова якраз була не пріоритетною для потенційних інвесторів.
Відповідно до опитування ЄБА, у довоєнному 2020 році розмір податкових ставок не входив навіть у топ-10 перешкод на шляху інвестицій до України. На перших місцях традиційно були недовіра до судової системи, корупція та монополізація ринків олігархами.
Серед податкових анти-стимулів для інвестицій в Україну називали складне адміністрування податків і, ймовірно, проведення реформи "10-10-10" могло б розв'язати цю проблему. Зокрема, якщо в її межах держава скасує податкові пільги, спростить законодавство. Проте складність податкової системи була лише на 6-му місці в антирейтингу перешкод для інвестицій.
Боргова яма
Переважна частина зовнішньої допомоги, яку отримує Україна – це кредити, видані на пільгових умовах. Це означає, що у майбутньому їх доведеться повертати, з процентами.
Так само повертати доведеться й кошти, які уряд залучив на внутрішньому ринку. Зокрема, за облігаціями, які у Мінфіну купував Нацбанк, випускаючи таким чином емісійну гривню в обіг.
Для обслуговування всіх боргів державі потрібно мобілізовувати достатні обсяги доходів і зниження податкових ставок без належних компенсаторів цьому навряд чи сприятиме.
Якщо ж після перемоги Україна все ж наважиться на податкову реформу, то уряду доведеться або "винаходити" компенсатори втрат, або суттєво переглянути напрямки використання бюджетних коштів. Наприклад, відмовитися від деяких соціальних витрат чи капітальних проєктів через необхідність повертати борги.
Відбудова
Необхідність відбудувати зруйновану інфраструктуру – ще один аргумент проти зниження податків. За даними проєкту "Росія заплатить", на 8 серпня загальна сума задокументованих збитків інфраструктурі сягала 110,4 млрд дол. І це ще не остаточні цифри: сума збитків зростатиме в міру активності бойових дій.
Одним з джерел покриття цих збитків можуть стати заморожені за кордоном російські активи. Проте для їхнього стягнення на користь України необхідна політична воля багатьох урядів світу та час.
Інше джерело – кошти міжнародних партнерів та приватних інвесторів. З цих джерел в уряді планують отримати 750 млрд дол протягом наступних 10 років.
Сотні мільярдів доларів на відбудову через одну установу. Що таке банк розвитку України і навіщо він?
Проте існує ризик того, що план відновлення України не вдасться реалізувати повною мірою: або через занадто високі безпекові ризики, які залишаться після війни, або через економічні проблеми у світі у зв’язку з новою економічною кризою.
Тож, ймовірно, що вагому складову повоєнної відбудови доведеться фінансувати самостійно, тобто коштами платників податків. І менші податкові ставки цьому не сприятимуть.
Детінізація
Якщо реформу реалізовувати після перемоги, то, ймовірно, ефект від детінізації економіки буде набагато відчутнішим. Проте, ймовірно, він не перекриє всіх втрат бюджету через зниження ставок. Щонайменше, про це свідчить минулий український досвід.
"Як показує практика, принаймні в перший рік фіскальний ефект буде негативний. Такий досвід Україна проходила, коли у два рази було знижено ставку ЄСВ до 22% (дефіцит Пенсійного фонду зріс з 95 млрд грн до 145 млрд грн, а надходження ЄСВ впали приблизно на 36%)", – нагадують у КШЕ.
Водночас потрібно пам’ятати про низку чинників, які гратимуть проти ефекту детінізації. Зокрема, падіння виробництва через знищення росіянами низки великих промислових компаній, а також падіння обсягів споживання та зменшення населення через міграцію українців.
***
Для чого оголошувати про ідею податкової реформи, реалізувати яку під час війни дуже ризиковано та майже неможливо, і після Перемоги – теж вкрай нереалістично?
Зеленський очікує від уряду більшої самостійності в ухваленні рішень та більшої ефективності у подоланні тих викликів, які стоятимуть перед Україною в умовах майбутньої зими. Тож, ймовірно, розмови про нову податкову реформу стали наслідком політичних амбіцій заступника голови Офісу президента Ростислава Шурми.
Раніше джерела УП називали його одним з претендентів на роль голови уряду, який "має багато креативних ідей". Можливо, серед цих ідей є і прораховані джерела компенсації мільярдів гривень потенційних втрат бюджету від запровадження реформи "10-10-10".